บทนำ

บทนำ

ความเจริญก้าวหน้าด้านเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสาร การพัฒนาทางการศึกษา การก้าวเข้าสู่สังคมแห่งความรู้ และการพัฒนาทางการเมือง โดยเฉพาะการเมืองภาคประชาชน ล้วนเป็นตัวแปรสำคัญที่ขับเคลื่อนสังคมไทยสู่สังคมประชาธิปไตยยุคใหม่ ที่ประชาชนตื่นตัวในเรื่องสิทธิมนุษยชน และเรียกร้องความเป็นธรรมในสังคม ให้ความสนใจเกี่ยวกับการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อมของภาครัฐมากขึ้น และต้องการให้ภาครัฐมีการบริหารจัดการที่โปร่งใส เป็นธรรม และเปืดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ดังนั้น การบริหารปกครองของภาครัฐภายใต้ระบอบประชาธิปไตยจำเป็นต้องปรับกฎเกณฑ์กติกา พัฒนาระบบการบริหารราชการ และปรับระบบการปฏิสัมพันธ์ของภาครัฐกับภาคประชาสังคมเสียใหม่ การพัฒนาระบบราชการให้ก้าวเข้าสู่การบริหารจัดการภายใต้ระบอบประชาชนธิปไตยจึงเป็นนโยบายที่สำคัญอีกด้าน นอกเหนือจากการพัฒนาคุณภาพบริการสาธารณะและการยกระดับขีดความสามารถ การขับเคลื่อนระบบราชการสู่การบริหารราชการในระบบที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมต้องดำเนินการทั้งในส่วนการปรับระบบและกระบวนการขั้นตอนการบริหาร การสร้างความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชนในการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจ และการปฏิบัติราชการ รวมถึงการพัฒนาความรู้ทักษะของข้าราชการในระดับต่างๆ ให้เข้าใจ และมีทักษะความรู้ที่จะสามารถบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมได้อย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพประสิทธิผล

การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครอง กระแสการพัฒนาการเมืองภาคประชาชน และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ล้วนมุ่งเน้นให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารกิจการบ้านเมืองโดยตรงมากขึ้น ทำให้มีความจำเป็นที่จะต้องเปิดระบบราชการเข้าสู่กระบวนการความเป็นประชาธิปไตย (democratization) มากขึ้น โดยการยอมรับและให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น ร่วมปฏิบัติงานและตรวจสอบผลการดำเนินงาน เน้นการบริหารภาครัฐเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน มีกระบวนการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายสาธารณะที่รอบคอบ โปร่งใส เป็นธรรม และเป็นที่ยอมรับของประชาชน แนวคิดในการบริหารปกครองตามแนวนี้ มักนิยมเรียกกันว่าระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participative Democracy) ที่เปิดโอกาสให้บุคคลทุกบุคคลสามารถแสดงออกถึงการยอมรับหรือไม่ยอมรับหรือแสดงความคิดเห็นของตนเองในเรื่องใดเรื่องหนึ่งอย่างอิสระ

ดังนั้น การบริหารปกครองในประเทศที่ปกครองตามระบอบประชาธิปไตยแทบทุกประเทศ ได้เปิดระบบราชการให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการได้มากขึ้น สำหรับประเทศไทยนั้น ตามหลักการในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แสดงเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในการกำหนดให้ประชาชนมีสิทธิในการบริหารปกครองหลายประการ ทั้งยังได้กำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ชัดเจนว่า หน่วยงานภาครัฐจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมีส่วนร่วมในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร การแสดงความคิดเห็น การกำหนดนโยบาย การวางแผนงานโครงการ การปฏิบัติงานร่วมกับข้าราชการ และที่สำคัญยิ่งก็คือ การเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถติดตามตรวจสอบประเมินผลการปฏิบัติราชการของทุกหน่วยงานได้

แม้ว่าหลักการบริหารปกครองในสากลและกฎหมายจะได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนเกี่ยวกับการเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการแผ่นดิน แต่หน่วยงานภาครัฐอีกมากที่ยังไม่ได้ดำเนินการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างจริงจัง คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการจึงได้กำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546-พ.ศ. 2550) ให้มีเป้าประสงค์หลักที่ 4 ไว้ว่า การพัฒนาระบบราชการไทยจะต้องตอบสนองต่อการบริหารปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยได้กำหนดพันธกิจในการส่งเสริมและเสนอแนะมาตรการที่จำเป็น เพื่อการปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารราชการ และการปรับกระบวนทัศน์ ทัศนคติของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ยอมรับและเข้าใจระบบบริหารราชการในระบบเปิดมากขึ้น เพื่อที่การบริหารราชการและการให้บริการสาธารณะจะนำไปสู่การบริหารราชการที่เอื้อประโยชน์สุขของประชาชน ตอบสนองความต้องการของประชาชน และมีความโปร่งใส โดยกำหนดเป้าหมายไว้ว่า ในปี พ.ศ. 2550 ส่วนราชการไม่น้อยกว่าร้อยละ 80 ได้วางมาตรการหรือดำเนินกิจกรรมที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ปัญหาข้อพิพาทร้องเรียนและข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายปกครองและประชาชนเพิ่มขึ้นไม่เกินร้อยละ 20 ต่อปี และสร้างความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชนร้อยละ 80 ให้เชื่อมั่นในความโปร่งใสของระบบราชการ นับตั้งแต่การเร่งพัฒนาระบบราชการมาตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2545 พบว่าเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงของส่วนราชการ โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับความพยายามที่จะปรับเข้าสู่การบริหารราชการในระบอบประชาธิปไตย จากผลการสำรวจประจำปี พ.ศ. 2548 พบว่าเป้าหมายของยุทธศาสตร์ที่ 7 มีแนวโน้มที่จะบรรลุเป้าหมายได้ในระดับที่น่าพึงพอใจ ซึ่งมีข้อสรุปจากผลการสำรวจ ดังภาพที่ 1-1

ที่มา : รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการการประเมินผลการพัฒนาระบบราชการในภาพรวมและจัดทำรายงานของ ก.พ.ร. ประจำปี พ.ศ. 2548 โดยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ปี 2549
ภาพที่ 1-1 รายงานผลการประเมินความสำเร็จของยุทธศาสตร์ที่ 7 ประจำปี 2548
KPI 19 คือ ระดับความสำเร็จของการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม อยู่ในระดับมาก
KPI 20 คือ ระดับความสำเร็จในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะ อยู่ในระดับมากที่สุด
KPI 21 คือ ร้อยละของปัญหาขัดแย้งหรือกรณีพิพาทร้องเรียนระหว่างส่วนราชการและประชาชน ปรากฏว่า มีจำนวนลดลงหรือไม่มีปัญหาความขัดแย้งในระดับมากที่สุด

ผู้วิจัยได้สรุปว่าในภาพรวมของยุทธศาสตร์การเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเริ่มมี มากขึ้น ส่วนราชการมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน มีการเปิดช่องทางอื่นๆ เพื่อให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็น เช่น มีการจัดทำ ตู้ไปรษณีย์ สายด่วน การตั้งกล่องรับความคิดเห็น การสำรวจความพึงพอใจของผู้รับบริการ การจัดเวทีประชาพิจารณ์เกี่ยวกับประเด็นนโยบายหรือการกำหนดกฎหมายสำคัญๆ ในบางส่วนราชการได้มีการริเริ่มจัดตั้งกรรมการที่มีผู้แทนจากภาคประชาชน หรือในระดับจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดในหลายจังหวัดได้นำหลักการนี้ไปประยุกต์ใช้ในการบริหารจัดการ และได้ผลการพัฒนาเป็นที่น่าพึงพอใจ

ผลการประเมินในปี พ.ศ. 2548 พบความก้าวหน้าในการสร้างความชัดเจนโปร่งใส และการเปิดเผยข้อมูลของส่วนราชการ ซึ่งเป็นแนวปฏิบัติพื้นฐานที่สำคัญในระดับแรก ที่ต้องดำเนินไปควบคู่กับการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน (ตามมาตรการที่ระบุอยู่ในมาตรา 3/1 แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2545) หน่วยงานภาครัฐได้ดำเนินการเพื่อเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะมากขึ้น โดยเพิ่มช่องทางต่างๆ โดยเฉพาะได้มีการเผยแพร่ข้อมูลต่างๆ ผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ ที่สำคัญยังได้ริเริ่มใช้ระบบอินเตอร์เน็ตในการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และพัฒนาระบบการให้บริการสาธารณะผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งนำไปสู่การปรับระบบการให้บริการที่โปร่งใสมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ผลจากการพัฒนาความรู้ความเข้าใจของข้าราชการและส่วนราชการในประเด็นและประโยชน์ของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดิน และการกำหนดตัวชี้วัดหลายๆ ตัว ที่เริ่มวัดมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547 เช่น การวัดระดับความสำเร็จในการปรับระบบราชการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น การวัดความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการ การวัดแนวทางการสร้างความสุจริตโปร่งใส และการวัดความสำเร็จในการพัฒนาระบบสารสนเทศ ( IT) ของหน่วยงานภาครัฐ จะส่งผลในการบรรลุเป้าหมายของยุทธศาสตร์นี้

การปรับระบบราชการให้มีการบริหารจัดการที่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยนั้น เป็นภารกิจที่ต้องใช้เวลา ที่จะสร้างความรู้ความเข้าใจ ทั้งข้าราชการและประชาชน การวัดผลสำเร็จของยุทธศาสตร์ในรอบ 4 ปี ที่ผ่านมานี้ยังขาดการวัดผลอย่างเป็นระบบ บทความในบทนี้จะอธิบายถึงแนวคิดในการส่งเสริมการบริหารราชการที่เป็นระบบเปิด หรือการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม แนวทางการดำเนินงานของ ก.พ.ร. ผลที่ได้จากการดำเนินงานที่ผ่านมา และทิศทางการดำเนินงานในระยะต่อๆ ไป