การประเมินเพื่อการเวนคืนที่ดินแก่ยายไฮ ขันจันทา
ดร.โสภณ พรโชคชัย
ตามที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ได้เดินทางไปมอบเงินค่าทดแทนชดเชยแก่ยายไฮ ขันจันทา และคณะที่ได้รับการเวนคืนอย่างไม่เป็นธรรม นับเป็นการดำเนินการที่ต้องตามหลักสากล โดยน่าจะถือเป็นตัวอย่างแก่กรณีความขัดแย้งทางด้านทรัพย์สินกรณีอื่นระหว่างรัฐและประชาชน มูลนิธิประเมินค่าทรัพย์สินแห่งประเทศไทย ได้เคยประเมินค่าทดแทนกรณีนี้ไว้ จึงขอนำเสนอเพื่อเป็นกรณีศึกษา
กรณีการเวนคืน
อ่างเก็บน้ำห้วยละห้า เป็นโครงการที่ดำเนินการโดยสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท (รพช.) ตั้งอยู่ที่ตำบลนาตาล กิ่งอำเภอนาตาล จังหวัดอุบลราชธานี เริ่มก่อสร้างเมื่อปี พ.ศ. 2519 มีวัตถุประสงค์ในการกักเก็บน้ำเพื่อการชลประทาน ซึ่งต่อมาภายหลังได้นำมาผลิตน้ำประปาในหมู่บ้าน แต่สภาพน้ำได้เริ่มเน่าเสีย ทำให้อ่างเก็บน้ำได้ถูกปล่อยไว้ไม่ได้ใช้ประโยชน์
พื้นที่บริเวณสร้างอ่างเก็บน้ำเคยเป็นที่ดินทำกินของประชาชน ซึ่งภายหลังมีการสำรวจพบว่า น้ำท่วมที่ดินจำนวน 21 ราย แต่ไม่มีการจ่ายค่าทดแทนชดเชยการเวนคืนให้กับเจ้าของ ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนทำการคัดค้านและเรียกร้องความเป็นธรรมมาโดยตลอด 27 ปี จนกระทั่งครอบครัวที่เป็นเจ้าของที่นา 3 รายได้ทำการทุบเขื่อนกั้นอ่างเก็บน้ำตั้งแต่วันที่ 19 เมษายน พ.ศ. 2547 เป็นต้นมา เพื่อระบายน้ำและเอาที่ดินของตนกลับคืนมา และในที่สุด พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2547 เพื่อให้มีการแก้ไขปัญหาอ่างเก็บน้ำห้วยละห้าโดยให้คืนที่ดินแก่เจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม
อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันแม้ว่าประชาชนได้รับที่ดินคืนไปแล้ว แต่ตลอดเวลาในกว่า 30 ปีที่ผ่านมา ค่าสูญเสียโอกาสจากการที่ไม่ได้ประกอบอาชีพได้ตามปกติบนที่ดินก็ยังไม่ได้รับการตอบสนองจากภาครัฐ แม้ว่าที่ผ่านมาได้มีการศึกษาในเรื่องนี้ไว้บ้างแล้ว แต่ก็ยังไม่มีการจ่ายชดเชยค่าเสียโอกาสแต่อย่างใด ยายไฮจึงได้เรียกร้องค่าทดแทนเพื่อชดเชย และรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ก็ตั้งใจจะให้ค่าทดแทน แต่ยังไม่ได้ตกลงกันในมูลค่าที่เห็นร่วมกัน
ในที่สุดรัฐบาลอภิสิทธิ์ จึงได้จ่ายค่าทดแทนให้เป็นเงิน 4.9 ล้านบาท เมื่อวันที่ 24 กันยายน 2552 และนายกรัฐมนตรีได้เดินทางไปมอบเงินจำนวนดังกล่าวแก่ยายไฮเอง
การประเมินค่าทดแทน
มูลนิธิประเมินค่าทรัพย์สินแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นองค์กรที่บำเพ็ญประโยชน์สาธารณะในการให้ความรู้ในด้านการประเมินค่าทรัพย์สิน ด้านอสังหาริมทรัพย์แก่นักวิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สินรวมทั้งประชาชนทั่วไป ได้จัดตั้งคณะทำงานพิเศษเพื่อทำการศึกษาถึงค่าชดเชยจากการสูญเสียโอกาสข้างต้น สำหรับยายไฮ ขันจันทาและคณะคือ นายเสือ พันคำ และนายฟอง ขันจันทา
ที่ดินของทั้ง 3 ท่านมีเนื้อที่ดินที่ได้รับผลกระทบประมาณ 61 ไร่ 1 งาน 45 ตารางวา ตั้งอยู่ในท้องที่บ้านโนนตาล ตำบลนาตาล กิ่งอำเภอนาตาล (แยกจากอำเภอเขมราฐเดิม) จังหวัดอุบลราชธานี เอกสารสิทธิที่ดินปัจจุบันเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3ก.) เลขที่ 1729 และ 319 จำนวน 2 ฉบับ และหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3) เลขที่ 30 อีก 1 ฉบับ
หลักเกณฑ์การประเมินค่าการสูญเสียโอกาสข้างต้น พิจารณาจากรายได้ที่สูญเสียไปจากการไม่ได้ใช้ประโยชน์บนที่ดินตามศักยภาพคือการทำนา ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา ค่าการสูญเสียโอกาสที่ประเมินได้ ณ วันที่ 15 ธันวาคม 2548 เป็นเงินรวม 3,875,000 บาท โดยแยกเป็น นายเสือ พันคำ เป็นเงิน 1,781,000 บาท นางไฮ ขันจันทา เป็นเงิน 946,000 บาท และนายฟอง ขันจันทา เป็นเงิน 1,058,000 บาท (หนึ่งล้านห้าหมื่นแปดพันบาทถ้วน) ส่วนราคาประเมินทุรัพย์เพื่อการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของทางราชการ เป็นเงินเพียง 1,056,770 บาท
การที่รัฐบาลได้จ่ายค่าทดแทนเป็นเงิน 4.9 ล้านบาท แทนที่จะเป็น 3.9 ล้านบาทตามที่ประเมินไว้ ณ ปี 2548 จึงเป็นสิ่งเข้าใจได้ เพราะเวลาที่ประเมินในขณะนั้นจนถึงบัดนี้ห่างกันถึง 4 ปีแล้ว ในกรณีปกติตามหลักสากลของการเวนคืน รัฐบาลควรกำหนดค่าทดแทน ณ วันที่เวนคืน ส่วนหากจ่ายค่าทดแทนจริงล่าช้ากว่ากำหนด ก็สามารถเพิ่มค่าเสียโอกาสได้
วิธีการประเมินค่าทรัพย์สิน
แนวทางการประเมินค่าทรัพย์สินนี้พิจารณาถึงผลเสียหายการจากการใช้ที่ดินของรัฐ ทำให้ประชาชนได้รับผลกระทบเนื่องจาก สูญเสียโอกาสในการใช้ที่ดิน ตลอดระยะเวลาหลายสิบปี (นับแต่ พ.ศ.2519) ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์จากที่ดินซึ่งถูกใช้เป็นอ่างเก็บน้ำดังกล่าว อย่างไรก็ตามในการประเมินมูลค่านี้ไม่ได้พิจารณาถึงค่าทดแทนที่ดินหรือค่าเวนคืนที่ดิน เนื่องจากนับแต่ปี 2547 โดยคำสั่ง พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้คืนที่ดินให้กับประชาชนเจ้าของที่ดินไปแล้ว จึงไม่มีกรณีค่าทดแทนที่ดินอีก เงินจำนวนที่ประเมินจึงเป็นค่าทดแทนค่าเสียโอกาสการใช้ที่ดินเป็นสำคัญ
แนวทางการประเมินค่าสูญเสียโอกาสข้างต้น สามารถพิจารณาประเมิน 2 แนวทาง ดังนี้
1. การประเมินจากค่าเช่าที่ดิน โดยตั้งสมมติฐานการประเมินที่พิจารณาตามสมมติฐานว่า การสูญเสียประโยชน์จากการไม่ได้ใช้ที่ดินที่มีศักยภาพในการทำนา คือ เป็นการสูญเสียตามค่าเช่าที่ดินเพื่อการทำนาตลอดระยะเวลาในห้วง พ.ศ.2519-2548 ที่ผ่านมา วิธีการประเมินตามสมมติฐานข้างต้นจะพิจารณาประเมินด้วยวิธีการเปรียบเทียบราคาตลาด (The Market Approach) โดยเปรียบเทียบกับค่าเช่าในการทำนาในปัจจุบัน และพิจารณาย้อนหลังรวมจำนวน 28 ปี ณ ปี 2548 แม้ค่าเช่าทำนาในอดีตอาจไม่เท่ากับค่าเช่าในปัจจุบัน แต่การได้รับค่าเช่าในอดีตถ้านับถึงปัจจุบันแล้วเงินค่าเช่าย่อมมีผลตอบแทนตามอัตราดอกเบี้ยเงินฝากเป็นอย่างต่ำ
2. การประเมินจากรายได้ที่สูญเสียไปจากการทำเกษตรกรรม โดยการประเมินพิจารณาจากการสูญเสีย รายได้สุทธิ จากการทำนา โดยพิจารณาถึงผลผลิตต่อไร่คูณราคาขายข้าว หักด้วยต้นทุนในการทำนาตามตลาดทั่วไป คงเหลือเป็นรายได้สุทธิจากการทำนาตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา วิธีการประเมินราคาพิจารณาประเมินด้วยวิธีการรายได้ (The Income Approach) โดยพิจารณาจากรายได้สุทธิจากการทำนาข้างต้น
และเมื่อดำเนินการแล้วก็นำค่าทดแทนการเสียโอกาสที่ประเมินได้จาก 2 แนวทางนำมาพิจารณาเปรียบเทียบกันและพิจารณาสรุปประเมินค่าสูญเสียโอกาสจากแนวทางที่มีค่าสูญเสียโอกาสสูงกว่าเป็นหลัก
เครื่องมือยุติความขัดแย้ง
ในการพัฒนาประเทศ จำเป็นต้องมีการเวนคืน เพราะรัฐบาลหรือหน่วยงานใดก็ตามก็คงไม่สามารถวางแผนการพัฒนาประเทศได้ล่วงหน้าโดยไม่จำเป็นต้องมีการเวนคืนที่ดินในภายหลัง การเวนคืนจึงเป็นการส่งเสริมการพัฒนาประเทศโดยรวม ความสูญเสียของประชาชนเป็นสิ่งที่รัฐมองข้ามไม่ได้ หรือดำเนินการโดยชักช้าไม่ได้ ทั้งนี้เพื่อการปกป้องประโยชน์ของประชาชน
ค่าทดแทนต้องได้รับการคำนวณอย่างเหมาะสม และหากยิ่งมีการเวนคืนที่ไม่เป็นธรรม รัฐบาลยิ่งต้องจ่ายค่าทดแทนที่เหมาะสม และให้ทันการ ไม่ใช่เป็นเช่นกรณีนี้ที่ปล่อยไว้เนิ่นนานกว่า 33 ปีนับถึงปัจจุบัน เครื่องมือสำคัญอย่างหนึ่งในการยุติความขัดแย้งก็คือ การประเมินค่าทรัพย์สินตามหลักสากล
ค่าทดแทนนั้นประกอบด้วย ราคาอสังหาริมทรัพย์ตามราคาตลาด ณ วันที่ประกาศให้มีการเวนคืน โดยในประเทศไทยสามารถนับจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา นอกจากนี้ยังต้องจ่ายเพิ่มเติม เช่น ค่าขนย้าย ค่าเสียโอกาส ฯลฯ ทั้งนี้เพราะผู้ถูกเวนคืนไม่ได้เต็มใจตั้งแต่แรกในการถูกเวนคืน และเป็นความเสียหายโดยตรงต่อผู้ถูกเวนคืน โดยสรุปแล้ว ค่าทดแทนจึงรวมแล้วสมควรมากกว่าราคาตลาด และย่อมไม่ใช่ราคาประเมินทุนทรัพย์ของทางราชการ ที่ใช้เพื่อการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเป็นหลัก
การเวนคืนที่เป็นธรรม
ในแง่หนึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ในกรณีเร่งด่วน รัฐบาลยังสามารถเข้าใช้พื้นที่ได้ในทันที แต่ให้วางเงินค่าทดแทนไว้เพื่อจ่ายแก่ผู้ถูกเวนคืน และหากผู้ถูกเวนคืนไม่เห็นด้วยกับค่าทดแทน ก็สามารถอุทธรณ์ หรือฟ้องศาลเพื่อให้ตัดสินเพื่อขอรับค่าทดแทนที่สมควรยิ่งขึ้น
ในมาเลเซีย อธิบดีกรมประเมินค่าทรัพย์สินกล่าวว่า ประชาชนสามารถคัดค้าน อุทธรณ์ หรือฟ้องศาลในกรณีไม่ได้รับค่าทดแทนที่เป็นธรรมได้ แต่ไม่อาจฟ้องร้องไม่เห็นด้วยกับโครงการพัฒนาต่าง ๆ ได้ ประชาชนมีหน้าที่ต้องได้รับการเวนคืน ตราบเท่าที่การเวนคืนนั้นได้มีการจ่ายค่าทดแทนเพื่อชดเชยแก่ประชาชนเจ้าของทรัพย์สิน ในบางประเทศรัฐบาลยังสามารถเวนคืนให้เอกชนไปพัฒนาโครงการที่ก่อประโยชน์ต่อส่วนรวมได้ด้วย
ประเด็นพิจารณา
ในที่สุด ผู้เขียนเชื่อว่า คงไม่มีรัฐบาลใดต้องการเวนคืนสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชน หากไม่ใช่เพื่อการพัฒนาประเทศที่ส่งผลดีต่อประชาชนโดยรวม เช่น ประเทศจำเป็นต้องมีทางด่วน รถไฟความเร็วสูง รถไฟฟ้า ท่าเรือน้ำลึก หรือการพัฒนาอุตสาหกรรม หากประเทศไทยไม่สามารถพัฒนาได้เพราะไม่อาจเวนคืนที่ดิน หรือมีการต่อต้านหนัก ในขณะที่เวียดนาม ลาว เขมร มาเลเซีย ต่างพัฒนาไปขนานใหญ่ ประเทศไทยก็ขาดศักยภาพสู้กับต่างชาติ การลงทุนก็น้อยลง ประเทศก็ยากจนลง ผลกระทบย่อมเกิดแก่ประชาชนโดยรวม
ปัญหาทางเศรษฐกิจย่อมส่งผลต่อความมั่นคงของชาติด้วย เช่น กรณี 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ความคุกรุ่นทางศาสนาหรือเชื้อชาติน่าจะไม่ลุกลามหรือหมดไป หากประเทศมาเลเซียยากจนหรือด้อยความเจริญกว่าไทย โดยนัยนี้หากประเทศอินโดจีนเจริญกว่าไทยในอนาคต ปัญหาชายแดนด้านตะวันออกก็อาจประทุขึ้นมาได้อีกเช่นกัน
การสร้างความเป็นธรรมตั้งแต่แรกจากการประเมินเพื่อการเวนคืนที่เป็นธรรม จึงเป็นสิ่งจำเป็นในการปูทางสู่การพัฒนาประเทศเพื่อประโยชน์สุขแก่ประชาชนโดยรวมโดยไม่แบ่งแยก
หมายเหตุ: ดูรายละเอียดรายงานการประเมินค่าทรัพย์สินในรายละเอียดที่ทำไว้สำหรับยายไฮ ขันจันทาและคณะ เมื่อ พ.ศ.2549 ที่ http://www.thaiappraisal.org/thai/research/research_hi.htm
ภาพถ่ายที่เคยไปเยี่ยมและประเมินค่าทรัพย์สิน: http://www.prachatai.com/sites/default/files/u7/sopon-hai.JPG |
