ผลการดำเนินงานด้านการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม

ผลการดำเนินงานด้านการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม

1. การพัฒนาระบบราชการสู่การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (Inside-out approach)

การพัฒนาระบบราชการและข้าราชการให้ปรับเปลี่ยนจากการปฏิบัติราชการในแนวทางดั้งเดิมที่คุ้นเคย และเป็นระบบปิดที่ไม่ค่อยจะเปิดโอกาสรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนนั้น เป็นภารกิจหลักที่สำคัญของ ก.พ.ร. ดังนั้น กลยุทธ์ในการพัฒนา การจัดระบบ และการเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์วัฒนธรรมของระบบราชการ และข้าราชการสู่ระบบที่เป็นประชาธิปไตย ให้ความสำคัญต่อความต้องการของประชาชน ตอบสนองความต้องการของประชาชน จึงเป็นงานที่ ก.พ.ร. จำเป็นต้องให้ความสำคัญ ในส่วนของการสร้างองค์กร ระบบการบริหารราชการ และส่งเสริมข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มีแนวทางการปฏิบัติตามหลักการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมได้มีการดำเนินการในช่วง 4 ปี มีดังนี้

(1) ด้านการศึกษาเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมหรือการเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างมีศักยภาพและสร้างสรรค์ ไม่ใช่เป็นเรื่องใหม่ในวงการราชการไทย แต่การนำแนวคิดนี้มาใช้ในทางปฏิบัติ ยังมีความคลาดเคลื่อน และบ่อยครั้งที่ความพยายามในการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมของหน่วยงานภาครัฐ นำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งระหว่างกลุ่มต่างๆ ปัญหาข้อถกเถียง และปัญหาการสูญเสียเวลาและโอกาส จากปัญหาเหล่านี้ส่งผลให้การเสนอแนะแนวทางเพื่อปรับระบบราชการสู่การเป็นราชการระบบเปิดจึงเป็นเรื่องยาก และมักจะอยู่ในระดับความสำคัญรองๆ ลงมา เพื่อให้การเสนอแนะเชิงนโยบายมีความถูกต้อง ในช่วงเริ่มต้นของการพัฒนานโยบายด้านนี้ จึงให้ความสำคัญในการศึกษาหารูปแบบที่เหมาะสม สำหรับสังคมไทย โดยได้จัดกระบวนการศึกษา และการเรียนรู้ดังนี้

การศึกษาแนวทางการพัฒนาระบบราชการไทยสู่การบริหาราชการแบบมีส่วนร่วม โดยผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ เช่น ข้อเสนอแนะจากผู้เชี่ยวชาญชาวออสเตรเลีย (Dr. Dianne Guthrie) โดยความช่วยเหลือแบบให้เปล่าจากรัฐบาลออสเตรเลีย ให้ความเห็นว่าประเทศไทยประสบความสำเร็จในด้านการกำหนดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ในกฎหมาย และได้ให้ข้อเสนอแนะสำคัญที่สามารถนำไปประยุกต์ใช้ตามบทสรุปในภาพที่ 5-4

ภาพที่ 1-4 ข้อเสนอแนะจากผู้เชี่ยวชาญออสเตรเลีย

เพื่อให้การพัฒนาระบบราชการเป็นระบบเปิดที่เหมาะสม นอกจากข้อเสนอแนะเหล่านี้ ก.พ.ร. ยังได้ศึกษารูปแบบการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมที่ประสบความสำเร็จในประเทศต่างๆ เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายงบประมาณในประเทศแอฟริกาใต้ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการติดตามตรวจสอบ และการวัดผลงานในสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

นอกจากการพัฒนาองค์ความรู้ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนจากการปฏิบัติงานที่ดี หรือ Best Practices ของประเทศต่างๆ สำนักงาน ก.พ.ร.ยังได้ดำเนินโครงการศึกษาเพื่อหาแนวทางที่เหมาะสมในการพัฒนาระบบและการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน เช่น โครงการเครือข่ายติดตามศึกษาการพัฒนาระบบราชการ เป็นโครงการที่ สำนักงาน ก.พ.ร. ร่วมกับสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ดำเนินการศึกษาหารูปแบบเพื่อเป็นแนวทางในการสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการพัฒนาระบบราชการและเพื่อให้การพัฒนาระบบราชการมีทิศทางที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนสูงสุด โครงการนี้ เป็นโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการเพื่อศึกษาแนวทางที่เปิดให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการ แนวทางการสร้างเครือข่ายภาคประชาชนซึ่งประกอบด้วย เครือข่ายองค์กรประชาสังคม กลุ่มนักวิชาการ ตัวแทนภาคธุรกิจ สื่อมวลชน และกลุ่มตัวแทนอื่นๆ อันจะนำไปสู่การพัฒนาระบบราชการอย่างเป็นรูปธรรมและยั่งยืน สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนและทันต่อการเปลี่ยนแปลง มีความเป็นธรรมและโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยมุ่งศึกษาแนวทางที่จะเกิดกระบวนการเรียนรู้ร่วมกันในประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของประชาชนในการพัฒนาระบบราชการ

ผลจากการศึกษาในทุกภูมิภาคได้ข้อสรุปว่า“ภาคประชาชนเห็นถึงความสำคัญและต้องการเข้าร่วมในกระบวนการ พัฒนาระบบราชการ แต่ประชาชนบางส่วนยังไม่สามารถเข้าร่วมได้อย่างมีประสิทธิภาพและเต็มศักยภาพ เนื่องจากยังขาดข้อมูล ความรู้ความเข้าใจในงานของภาครัฐอย่างต่อเนื่องเป็นระบบ ประชาชนอยากให้เกิดการรวมตัวเป็นเครือข่ายที่มีการติดต่อสื่อสารกันอย่างต่อเนื่องและคาดหวังว่าภาครัฐจะส่งเสริมการทำงานของเครือข่าย... ในส่วนข้อเสนอแนะและบทเรียนจากการพัฒนาเครือข่ายภาคประชาชนในพื้นที่ศึกษาพบว่า การทำงานร่วมกับเครือข่ายเป็นเรื่องที่สลับซับซ้อน มีความแตกต่าง และหลากหลาย เนื่องจากปัจจัยต่างๆและสภาพแวดล้อมเงื่อนไขในการรวมกลุ่มไม่เหมือนกัน ดังนั้น รูปแบบของการรวมกลุ่มและความสำเร็จในการปฏิสัมพันธ์กับหน่วยงานภาครัฐจึงแตกต่างๆ กัน”1

บทสรุปจากการศึกษาเป็นประโยชน์ในกำหนดแนวทางการส่งเสริมการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมของสำนักงาน ก.พ.ร. เพราะทำให้เห็นว่าในการพัฒนาระบบราชการเพื่อให้สามารถทำงานร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชนอย่างมีประสิทธิผลนั้นเป็นงานที่ละเอียดอ่อน รูปแบบของแต่ละหน่วยงานหรือจังหวัดสามารถเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมที่แตกต่างกันได้ และไม่ควรจะกำหนดเป็นตัวแบบที่ตายตัวเหมือนการพัฒนาระบบบริหารอื่นๆที่สามารถกำหนดรูปแบบที่เป็นมาตรฐานได้ง่ายกว่า ความรู้ในส่วนนี้ สำนักงาน ก.พ.ร. นำมาเป็นประโยชน์ในการพิจารณาจัดทำตัวชี้วัดผลการดำเนินงานในปี พ.ศ. 2549 และ 2550

นอกจากการศึกษาเพื่อพัฒนาองค์ความรู้แล้ว โครงการนี้ยังเป็นโครงการที่เน้นการสร้างศักยภาพและโอกาส รวมทั้งการสร้างแรงกระตุ้นให้เกิดความตระหนักในความสำคัญของการพัฒนาระบบราชการให้กับภาคประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาระบบราชการให้เกิดผลเป็นรูปธรรม โดยยึดหลักการทำงานร่วมกันของทุกภาคส่วนในสังคม เป็นการส่งเสริมการสร้างการมีส่วนร่วมจากภายนอกภาคราชการ (Outside-in) และให้ความสำคัญกับการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนและทุกภาคส่วนของสังคมในการพัฒนาระบบราชการ โดยโครงการทั้งในส่วนภูมิภาคและส่วนกลางได้ดำเนินการ ดังนี้ ส่วนภูมิภาคเน้นการสร้างเครือข่ายและการเชื่อมโยง ระหว่างภูมิภาคกับภูมิภาค ภูมิภาคกับส่วนกลาง และระหว่างกลุ่มในภูมิภาคเดียวกัน ซึ่งดำเนินการทั้งแนวนอนและแนวดิ่ง โดยการแสวงหาภาคีเครือข่ายและการสร้างกลไกติดตามการศึกษาการพัฒนาระบบราชการ ด้วยวิธีการหลากหลายรูปแบบและกิจกรรมต่างๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์และผลลัพธ์ตามที่คาดหวัง มีการจัดเวทีระดมความคิดขั้นต้นจากผู้ทรงคุณวุฒิ เพื่อขอความคิดเห็นและซักซ้อมความเข้าใจกับผู้ทรงคุณวุฒิพิเศษ เพื่อให้ได้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกิจกรรมตามที่โครงการกำหนด การสร้างการเรียนรู้ร่วมกันของสมาชิกเครือข่ายเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการ การติดตามการพัฒนาระบบราชการ และสำรวจข้อคิดเห็น ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและผลลัพธ์ที่พึงประสงค์ รวมทั้งมีการสำรวจความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการก่อนและหลังการดำเนินการ การกระตุ้น หรือทำให้ประชาชน/ภาคส่วนต่าง ๆ ของสังคมเกิดความสนใจเรื่องการพัฒนาระบบราชการ โดยการจัดเวทีระดมความคิดกับเครือข่าย เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นและตอบคำถาม และในส่วนกลางได้จัดระดมความคิดในลักษณะการประชุม/สัมมนาประจำปี ในกรุงเทพมหานครเพื่อเป็นเวทีวิชาการ อภิปรายและถกประเด็นต่างๆ ที่ได้รับจากการระดมความคิด/เปิดเวทีอภิปรายในภูมิภาค และประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการสร้างกลไกการติดตามการพัฒนาระบบราชการโดยมีผู้เข้าร่วมประชุมประมาณ 600 คน ประกอบด้วย ผู้แทนภาคประชาสังคมจากภูมิภาค กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ผู้แทนหน่วยราชการ นักวิชาการ ผู้แทนจากสถาบันการศึกษา สื่อมวลชน เป็นต้น

ผลการดำเนินโครงการนี้ได้นำไปสู่ผลลัพธ์ ดังนี้

• ทุกภาคส่วนของสังคมทราบ ตระหนัก และมีความเข้าใจเรื่องการพัฒนาระบบราชการมากขึ้น
• เกิดการเรียนรู้ร่วมกันในการดำเนินงาน และร่วมกิจกรรมเพื่อสร้างกลไกติดตามการศึกษาการพัฒนาระบบราชการ ซึ่งเป็นฐานของการเรียนรู้ และร่วมกันคิดร่วมกันทำประโยชน์เพื่อสังคม
• เกิดการทำงานร่วมกันของภาคส่วนต่างๆ ของสังคม อันจะนำไปสู่การพัฒนาการมีส่วนร่วมอย่างยั่งยืน
• ภาครัฐได้รับข้อมูล (input) จากสังคมเกี่ยวกับความเข้าใจ ความคิดเห็น ปัญหาอุปสรรคการบริการภาครัฐ ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และได้รับข้อมูลป้อนกลับ (feedback) ที่เป็นการสะท้อนความคิดเห็นของภาคส่วนของสังคมเกี่ยวกับระบบราชการและการพัฒนาระบบราชการ
• ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะก่อให้เกิดความรู้ความเข้าใจสำหรับผู้ที่เกี่ยวข้องและเกิดพลังขับเคลื่อนการพัฒนาระบบราชการแบบมีส่วนร่วมที่ยั่งยืน

(2) ด้านการพัฒนาระบบการบริหารราชการ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา สำนักงาน ก.พ.ร. ได้เดินหน้าพัฒนาระบบราชการในหลายมิติ ในส่วนด้านการพัฒนาระบบราชการเป็นการบริหารราชการที่เปิดให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมเป็นระบบราชการที่เปิดเผยโปร่งใส และตอบสนองความต้องการของประชาชน นั้น นโยบายการพัฒนาระบบราชการที่แทรกอยู่ในมิติต่างๆของการพัฒนาระบบราชการโดยรวม สรุปสาระสำคัญ ได้ดังนี้

• หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนและการบริหารราชการของผู้ว่าราชการจังหวัดราชการจังหวัด ในช่วงปีแรกที่เริ่มดำเนินการพัฒนาระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นระบบการบริหารราชการแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาหรือ ผู้ว่าราชการจังหวัด สำนักงาน ก.พ.ร. โดยความร่วมมือและการประสานงานกับกระทรวงมหาดไทยได้กำหนดให้การบริหารราชการส่วนภูมิภาค โดยเฉพาะในกระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ระดับจังหวัด ต้องเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยกระทรวงมหาดไทยได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดต้องปรึกษาหารือกับภาคส่วนต่างๆ หรือจัดกิจกรรมการปรึกษาหารือ ซึ่งผลปรากฎว่ามีการจัดกิจกรรมการมีส่วนร่วมนี้อย่างกว้างขวาง แม้ว่ายังไม่สามารถสรุปได้ว่ามีผลสำเร็จในเชิงคุณภาพ ตามที่คาดหวังไว้ แต่ก็นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่น่าพึงพอใจ ในบางจังหวัด เช่น จังหวัดชัยนาท จังหวัดน่าน ได้มีการดำเนินกิจกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างต่อเนื่อง
• การพัฒนาระบบการให้บริการสาธารณะที่เน้นการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน สำนักงาน ก.พ.ร. ได้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้มีการดำเนินกิจกรรมการพัฒนาคุณภาพบริการและยังจัดการประกวดคุณภาพบริการ ในการดำเนินงานตามมติคณะรัฐมนตรีเช่นนี้ ปัจจัยสำเร็จคือการสำรวจความพึงพอใจของผู้รับบริการ และการให้ผู้รับบริการเข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบการให้บริการ เช่น โครงการต่างๆ ของกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สถานีตำรวจหลายแห่ง ซึ่งนับว่าเป็นมาตรการหนึ่งที่ทำให้ส่วนราชการหลายแห่งได้ริเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วม
• ตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วม เพื่อกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาและปรับระบบการบริหารราชการสู่ระบบการบริหารที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นและเป็นระบบ เริ่มในปีงบประมาณ 2549 สำนักงาน ก.พ.ร. ได้กำหนดตัวชี้วัดระดับความสำเร็จของการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเป็นตัวชี้วัดภาคบังคับที่ทุกหน่วยราชการต้องใช้ในการวัดผลการปฏิบัติราชการ ซึ่งเป็นตัวชี้วัดเพื่อกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาระบบ หรือที่เรียกว่า Driving Indicator คือ เป็นตัวชี้วัดที่กำหนดขึ้นเพื่อจูงใจหน่วยงานต่างๆ ให้พัฒนาระบบการบริหารราชการตามหลักการที่เหมาะสมได้โดยกำหนดหลักในการพัฒนาไว้ 5 ระดับ ซึ่งเป็นระดับพื้นฐานสำหรับการเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม เริ่มตั้งแต่การสร้างระบบการเปิดเผยข้อมูล การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (ดูรายละเอียดในภาพที่ 5-5) ไปจนถึงกระบวนการที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการติดตามและวัดผลการดำเนินงาน และได้นำตัวชี้วัดลักษณะนี้มาวัดผลต่อในปีงบประมาณ 2550 โดยกำหนดระดับความซับซ้อนเพิ่มขึ้น

ภาพที่ 1-5 รายละเอียดตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วมปีงบประมาณ 2549-2550

จากรายงานผลการดำเนินงานของส่วนราชการ ปี 2549 ในเบื้องต้นพบว่าส่วนราชการมีความตื่นตัวให้ความสนใจศึกษาแนวทาง และสามารถดำเนินการได้ผลเป็นที่น่าพอใจ พร้อมที่จะพัฒนาระบบในลำดับต่อๆ ไป การจัดทำตัวชี้วัดนี้เป็นมาตรการการพัฒนาระบบราชการที่มีผลในเชิงปฏิบัติค่อนข้างสูง และเป็นส่วนที่กระตุ้นให้ผู้ปฏิบัติต้องให้ความสนใจในการปรับปรุงระบบ แม้ว่าในบางประเทศไม่ได้ใช้วิธีการนี้ แต่ก็จะต้องทดแทนด้วยการประกาศเป็นโยบายสำคัญของรัฐบาล เช่น ในมลรัฐควีนแลนด์ ประเทศออสเตรเลีย