วันนี้ OPDC News มีสรุปประเด็นที่ได้จากการบรรยายของ ก.พ.ร. มนุชญ์ วัฒนโกเมร กรรมการ ก.พ.ร. และประธาน อ.ก.พ.ร. เกี่ยวกับการส่งเสริมและการพัฒนาระบบการบริหารราชการ ในส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ใน การประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การบริหารราชการแบบกลุ่มจังหวัดที่จัดขึ้นเมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2550 ณ โรงแรมปรินซ์ พาเลซ กรุงเทพฯ ซึ่งเรียบเรียงโดย คุณวิชิตร์ แสงทองล้วน ผู้อำนวยการกลุ่มพัฒนาระเบียบราชการส่วนภูมิภาค และความสัมพันธ์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กลุ่มงานวิชาการ มาฝากกันค่ะ
ความเป็นมาของการแบ่งกลุ่มจังหวัด เริ่มต้นเมื่อประมาณปี พ.ศ.2540 จากการร่วมมือกันระหว่างผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ต ผู้ว่าราชการจังหวัดพังงา และผู้ว่าราชการจังหวัดกระบี่ เป็น กรอ.กลุ่มอันดามันพัฒนา โดยวัตถุประสงค์ในการรวมกัน เนื่องจากเห็นว่าทิศทางการพัฒนาในกลุ่มอันดามันนั้นถ้าแต่ละจังหวัดต่างมุ่งพัฒนาเฉพาะจังหวัดแล้ว จะเกิดปัญหาแย่งชิงทรัพยากรของชาติที่มีอยู่จำกัด หากขาดความร่วมมือกันจะทำให้ขีดความสามารถของประเทศในการพัฒนาการท่องเที่ยวบริเวณพื้นที่กลุ่มอันดามันนั้น มีศักยภาพไม่เพียงพอ เพราะในขณะนั้นประเทศมาเลเซียได้พัฒนาเกาะลังกาวีขึ้นมา โดยหวังเป็นเกาะเพชรเม็ดใหม่ของอันดามันที่จะมาแบ่งตลาดการท่องเที่ยวของภูเก็ต แนวความคิดของผู้ว่าราชการจังหวัดทั้ง 3 จังหวัด นั้น อยู่บนพื้นฐานความร่วมมือกัน ในเรื่องการพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศให้มีขีดความสามารถในการแข่งขัน
ต่อมาปี พ.ศ.2543 กระทรวงมหาดไทยได้ประเมินผลความร่วมมือของ กรอ. กลุ่มจังหวัดอันดามันพัฒนาแล้วเห็นว่า เป็นผลดีต่อการผนึกกำลังทุกภาคส่วนในการพัฒนาตอบสนองยุทธศาสตร์ชาติ จึงได้ปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างกระทรวงมหาดไทย หอการค้า สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย และสมาคมธนาคารแห่งประเทศไทยร่วมกันจัดแบ่งกลุ่ม กรอ. จังหวัด เพื่อที่จะให้เกิดความร่วมมือในการพัฒนาพื้นที่ในระดับจังหวัด จากการดำเนินงานของกระทรวงมหาดไทย ในระหว่างปี พ.ศ.2543 - 2545 เกี่ยวกับ กรอ. กลุ่มจังหวัดนั้น ไม่ประสบความสำเร็จมากนัก เพราะทางรัฐบาลในขณะนั้น ยังไม่ยอมรับความร่วมมือในลักษณะนี้ จนหลังการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ในปี พ.ศ.2545 รัฐบาลในขณะนั้นได้นำยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดเข้ามาใช้ แล้วต้องการให้เกิดความร่วมมือระหว่างจังหวัด ในการพัฒนายุทธศาสตร์จังหวัด จึงได้นำแนวความคิด กรอ. กลุ่มจังหวัดมาดัดแปลงเป็นการพัฒนากลุ่มยุทธศาสตร์จังหวัด จากเดิมเป็นความร่วมมือระหว่างภาคราชการ กับภาคเอกชน ได้ขยายเป็นความร่วมมือของทุกภาคส่วนในกลุ่มจังหวัด ซึ่งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 และมีการแบ่งกลุ่มจังหวัดออกเป็น 9 กลุ่ม 19 กลุ่มย่อย มีการจัดทำยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดควบคู่ไปกับการจัดทำยุทธศาสตร์พัฒนาจังหวัด ตั้งแต่ปี พ.ศ.2546 เป็นต้นมา สำหรับในปัจจุบันรัฐบาลรักษาการของพลเอกสุรยุทธ จุลานนท์ มีปัญหาเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการ และรัฐบาลได้นำแนวความคิดยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุขออกมาจึงชะลอการดำเนินงานในรูปของกลุ่มจังหวัดไว้เป็นการชั่วคราว
จากการศึกษาของหลายหน่วยงาน เกี่ยวกับการบริหารงานกลุ่มจังหวัด มีความคิดเห็นว่า ควรมีการเตรียมการปรับปรุงการบริหารงานกลุ่มจังหวัดไว้ล่วงหน้า ซึ่งถ้ามีการเลือกตั้งและมีรัฐบาลใหม่เข้ามา เชื่อว่าแนวความคิดเกี่ยวกับเรื่องกลุ่มจังหวัดจะกลับมาอีกครั้งหนึ่ง เพราะว่าการบริหารจัดการในการพัฒนาประเทศ ในลักษณะของภูมิภาคหรือกลุ่มพื้นที่นั้น เป็นกระแสโลก และมีการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวนี้ในอารยะประเทศ เช่น ประเทศในสหภาพยุโรป ได้แก่ อังกฤษ อิตาลี และฝรั่งเศส เป็นต้น
กรอบแนวคิดของการจัดกลุ่มจังหวัด มี 3 ประการ คือ
ประการแรก เรื่องของการจัดการปัญหาในระดับพื้นที่ที่เชื่อมโยงกันระหว่างจังหวัด ปัญหานี้เป็นปัญหาทั้งทางด้านสังคมและปัญหาเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเรื่องยาเสพติด ปัญหาเรื่องอาชญากรรม หรือปัญหาเกี่ยวกับเรื่องราคาพืชผลต่างๆ ที่เป็นปัญหาร่วมกันในพื้นที่ เช่น เรื่องราคาข้าวต้องร่วมกันแก้ไขปัญหาปริมาณข้าวในระหว่างจังหวัดนครสวรรค์กับจังหวัดพิจิตรเป็นต้น
ประการที่สอง เน้นความร่วมมือในเรื่องของการใช้ทรัพยากรร่วมกันในการพัฒนายุทธศาสตร์ด้านเศรษฐกิจและสังคม
ประการที่สาม ยุทธศาสตร์ในจังหวัดใกล้เคียงกันจะมีจุดเน้นของแต่ละจังหวัดที่ต่างกัน แต่เกื้อกูลกัน เราก็ต้องการให้มีเจ้าภาพในแต่ละยุทธศาสตร์ให้จังหวัดใดเป็นผู้นำในยุทธศาสตร์นั้นรับผิดชอบ
แนวทางการจัดกลุ่มจังหวัด การจัดกลุ่มจังหวัดเป็น 19 กลุ่มที่ผ่านมามีแนวทางในการจัดกลุ่ม 3 ประการ คือ
ประการแรก เน้นเรื่องของพื้นที่ที่มีความเชื่อมโยงกันสัมพันธ์กัน พื้นที่ที่เกี่ยวเนื่องกันในลักษณะของเป็นภาคเล็กๆ ลักษณะเป็น sub-region
ประการที่สอง แม้พื้นที่จะเกี่ยวเนื่องกันจะเชื่อมโยงกัน จะใช้หลักความสัมพันธ์ทางด้านเศรษฐกิจ การผลิต การค้า และการลงทุนเป็นตัวที่จะช่วยชี้ว่า จังหวัดนี้ควรจะอยู่ในกลุ่มไหน จากการพิจารณาลักษณะนี้จะเห็นว่า จังหวัดพิจิตรแม้จะอยู่ใกล้กับ พิษณุโลกและใกล้กับนครสวรรค์ ซึ่งถ้ามองในเชิงพื้นทีอย่างเดียวน่าจะอยู่ในกลุ่มเดียวกัน แต่ถ้าพิจารณาองค์ประกอบอื่นเพิ่มเติม เช่น ความสัมพันธ์เชื่อมโยงทางด้านการ การค้าการลงทุนแล้ว จะต่างกัน พิษณุโลกจะเน้นไปด้านอุตสาหกรรมใหม่ ขณะที่พิจิตรกับนครสวรรค์มีความสัมพันธ์เรื่องของด้านการเกษตร เรื่องข้าว ปริมาณ ผลผลิต ราคาต่างๆ ก็อยู่คนละกลุ่มกัน พิจิตรจึงเข้าใกล้นครสวรรค์มากกว่าพิษณุโลก การที่จะนำพิจิตรไปอยู่กับพิษณุโลกเพราะพื้นที่ติดกันนั้น จะติดที่เงื่อนไขของการลงทุน ปัจจัยร่วมต่างๆ แตกต่างกัน
ประการที่สาม ต้องการที่จะให้มีความร่วมมือกันในการที่จะแก้ปัญหา ที่เป็นปัญหาเร่งด่วนของชาติ ที่อยู่บนพื้นฐานความร่วมมือของจังหวัด
ภาพของการจัดกลุ่มจังหวัดที่ออกมาเป็น 19 กลุ่ม นี้ มีบางประเด็นที่ถกเถียงกัน คือ
กลุ่มที่ 1 ภาคเหนือตอนบน ใหญ่เกินไป รวมกันอยู่ 8 จังหวัด ถามว่าใหญ่แล้วดีไหม คำตอบคือ ดี แต่ถ้าใหญ่เกินไป การดูแลเชื่อมความสัมพันธ์ต่างๆ จะไม่มี ปัญหายุทธศาสตร์แต่ละจังหวัดอาจจะขาดความสัมพันธ์กัน เพราะปัญหายุทธศาสตร์จังหวัดกับกลุ่มจังหวัดซึ่งไม่มีความสัมพันธ์กัน จะเห็นได้ชัดเจนในกลุ่มภาคตะวันตก ราชบุรี สุพรรณบุรี นครปฐม กาญจนบุรี เพราะยุทธศาสตร์ที่ออกมา 3-4 ปี กาญจนบุรีเป็นเป็นจังหวัดชั้นนำ (active leading) สามารถปลีกไปสู่การค้าชายแดน เป็นเสี้ยวเดียวของ 3 จังหวัดที่เหลือ แต่กาญจนบุรีถือเป็นเรื่องใหญ่ ยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดนี้จึงออกมาโดยมีเรื่องของการค้าชายแดนเป็นหลัก ซึ่งไม่ตรงกับข้อเท็จจริง หากเอาสัดส่วนรายได้ของทุกจังหวัดมาเปรียบเทียบกัน
สำหรับภาคใต้มีข้อถกเถียงกัน ถึงการแยกออกเป็น 2 กลุ่มจังหวัด คือ กลุ่มที่ 1 ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และกลุ่มที่ 2 สงขลา สตูล เหตุผลต้องพิจารณาถึงสถานการณ์ในขณะที่มีการจัดกลุ่มจังหวัดนั้นประกอบด้วย ขณะนั้นปัญหาภาคใต้เริ่มมีความรุนแรงขึ้น แล้ว 5 จังหวัดชายแดนใต้เคยเป็นปัญหาในอดีตว่าส่งผลความมั่นคงเชื่อมโยงกัน จึงใช้แนวการพัฒนาเป็นตัวหยุดยั้ง แบ่งสงขลา สตูล ออกมาจากพื้นที่ที่มีความรุนแรงคือ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส เพื่อจะหยุดปัญหาให้อยู่เฉพาะสามจังหวัดนั้น ไม่ให้ขยายออกมา และการที่นำสงขลากับสตูลไปรวมเป็นกลุ่มเดียวกัน มาจากแนวคิดเรื่องการขนส่งระหว่างมหาสมุทรโดยผ่านภาคพื้นดิน การสร้างสะพานเชื่อมโยงระหว่างอันดามันกับอ่าวไทย แต่ในสภาพความเป็นจริงแล้ว ยังไม่สามารถยับยั้งการขยายตัวของความรุนแรงเรื่องการก่อการร้ายที่มีผลต่อเศรษฐกิจ และการลงทุนได้
ปัญหาที่เกี่ยวข้องอีกประการหนึ่งคือ กลุ่มจังหวัดกับเขตการตรวจราชการของกระทรวง ทบวง กรม โดยแนวคิดกระทรวง ทบวง กรม ควรมีการปรับเขตการตรวจราชการให้สอดคล้องกับการแบ่งกลุ่มจังหวัด ซึ่งหลายกระทรวงส่วนใหญ่ได้ปรับแล้ว คงมีกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นฝ่ายคิดเรื่อง กรอ. เดิม ยังไม่ได้มีการปรับเขตการตรวจราชการให้สอดคล้องกับกลุ่มจังหวัด ในขณะที่ภาคเอกชนอย่างหอการค้าไทย ได้มีการปรับปรุงเขตของหอการค้าให้สอดคล้องกับการจัดเป็นกลุ่มจังหวัดเหมือนกับทางราชการ ในการบริหารกลุ่มจังหวัดที่มีประสิทธิภาพ กลุ่มจังหวัดควรจะมีความสัมพันธ์สอดคล้องกับเขตการตรวจราชการ อาจจะไม่ตรงกัน อาจจะมีพื้นที่ที่แตกต่างกันได้ แต่เมื่อมารวมกันแล้ว อยู่ในกลุ่มเดียวกันไม่ควรคาบเกี่ยวระหว่างกลุ่ม เช่น ในเขตภาคเหนือตอนบน บางกระทรวงอาจเป็น 3 เขตการตรวจราชการ บางกระทรวงอาจเป็น 2 เขตการตรวจราชการ สื่งนี้ก็ไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะเวลาผนึกกำลังผู้ว่าราชการจังหวัดก็อยู่ในกลุ่มจังหวัด อาจจะผนึก 2-3 คน หรือคนเดียวก็แล้วแต่
รายงานเรื่องการบริหารจัดการกลุ่มจังหวัดในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม ของสถาบันดำรงราชานุภาพ กระทรวงมหาดไทย เมื่อปี พ.ศ.2548 พบข้อปัญหา ดังนี้
ประการแรก ไม่มีองค์กรปฏิบัติในระดับกลุ่มจังหวัด เพียงแต่ผู้ว่าราชการจังหวัดคนใดในจังหวัดนั้น ได้รับมอบเป็นประธานกลุ่มจังหงัด ก็อาจต้องใช้องค์กรภายในจังหวัดของตัวเองเป็นผู้ดำเนินงานตามยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด ปัญหาคือ 1) ไม่มีองค์กร 2) ไม่มีระบบการทำงาน 3) การแบ่งกลุ่มจังหวัดไม่เหมาะสม ไม่สอดคล้องเชิงภูมิศาสตร์ 4) เรื่องงบประมาณไม่ได้รับความสนใจ 5) ยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดไม่เป็น holistic strategy คือ เหมือนกับเอายุทธศาสตร์ของแต่ละจังหวัดมาปะต่อกัน จังหวัดไหนเป็นเจ้าภาพกลุ่ม หรือประธานกลุ่ม ก็นำยุทธศาสตร์ของจังหวัดตัวเองใส่ในยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดได้มากกว่า ทำให้ยุทธศาสตร์บางครั้งบิดเบี้ยว จึงได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงานยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดขึ้นมา ซึ่งข้อเสนอนี้ไปกระทบต่อโครงสร้างและอัตรากำลังด้วย
ประการที่สอง ให้ทบทวนปรับกลุ่มจังหวัดใหม่ด้วยในบางจังหวัด
ประการที่สาม ควรจะมีงบกลางลงไปพัฒนาโครงการกับกลุ่มจังหวัด
นอกจากนั้นแล้ว มีข้อเสนอในเชิงปฏิบัติการ คือ เสนอให้มีคณะกรรมการร่วมที่จะบูรณาการแผนและยุทธศาสตร์ชาติ และสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ จะต้องเป็นลักษณะของ two ways ไม่ใช่ one way หน่วยข้างบนตัดเข้ามาสู่ข้างล่าง ต้องปรับเข้าหากัน แล้วก็มีการกำหนดตัวชี้วัดยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดใหม่
สำหรับรายงานการศึกษาที่เป็นข้อเสนอมาจากสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย และข้อเสนอที่มาจากจังหวัด รวมทั้งจากกระทรวงมหาดไทย ที่เป็นปัญหาร่วมกัน คือ ควรมีการทบทวนจำนวนหรือการจัดกลุ่มจังหวัดใหม่ให้มีความสัมพันธ์กัน ทั้งในเรื่องพื้นที่และประเด็นการพัฒนา รวมทั้งการเน้นในเรื่องของการประสานงานภายในกลุ่มจังหวัด เป็นข้อเสนอที่สอดคล้องกันกับข้อเสนอของสถาบันดำรงราชานุภาพ
ส่วนรายงานการศึกษาของสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เสนอแนวทางในการพัฒนาการบริหารจัดการกลุ่มจังหวัด ในเรื่องของโครงสร้าง คือ ควรมีกลุ่มจังหวัดในระดับพื้นที่เป็น area base เช่น ภูเก็ต พังงา กระบี่ จะอยู่ในกลุ่มจังหวัดเดียวกัน หรือจังหวัดเชียงราย เชียงใหม่ หรือจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส มีความสัมพันธ์ในกลุ่มจังหวัดเดียวกัน แนวความคิด strategy base หรือใช้ยุทธศาสตร์เป็นหลักในการแบ่งกลุ่ม ก็คือดูในเรื่องของการเพิ่มขีดความสามารถของประเทศ แม้ว่าจังหวัดจะอยู่ห่างไกลกัน ไม่มีพื้นที่ต่อเนื่องกัน อาจจะต้องมาร่วมกันในฐานะกลุ่มจังหวัด เพื่อที่จะผนึกกำลังในการที่จะพัฒนาต่างๆ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ เปลี่ยนแปลงตามแนวความคิดของพอตเตอร์ ที่เคยเสนอสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไว้
สุดท้ายเป็นข้อเสนอที่ได้จากการสัมมนาภายใน ของเจ้าหน้าที่ของ ก.พ.ร. ในระดับเจ้าหน้าที่ปฏิบัติ ผู้ประสานงานด้านผู้ประสานงานเกี่ยวกับเรื่องกลุ่มจังหวัด แผนยุทธศาสตร์จังหวัด และรับผิดชอบให้คำปรึกษากระทรวง/กรม และกลุ่มจังหวัด/จังหวัด มีข้อเสนอ คือ
ประการแรก การจัดกลุ่มจังหวัดจำนวน 19 กลุ่ม เหมาะสมแล้ว แต่องค์ประกอบการรวมกลุ่มภายในจังหวัดนั้น ควรจะมีการทบทวน ตัวอย่างเช่น ภาคเหนือตอนบนใหญ่ไป มี 8 จังหวัด ถ้าใหญ่อย่างนี้อาจจะมีปัญหา การชี้นำการพัฒนา โดยเชียงใหม่จะเป็นตัวชี้นำ เราจะหวังว่าเชียงรายจะเป็น leading ขึ้นมาอีก คู่กับเชียงใหม่ หากรวมกัน เชียงใหม่ก็จะเป็นตัวนำหมด
ประการที่สอง ข้อเสนอเกี่ยวกับระบบและกลไกการทำงานของกลุ่มจังหวัด การจัดกลไกบริหารนั้น ไม่จำเป็นต้องจัดในรูปแบบเดียวกัน อาจจะมีความหลากหลาย ในแต่ละจังหวัดอาจจะไม่เหมือนกัน ขึ้นอยู่กับประเด็นยุทธศาสตร์ ความร่วมมือภาคเอกชนจะเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนายุทธศาสตร์ อย่างไรก็ดี ระบบฐานข้อมูลของจังหวัดปัจจุบันยังไม่ต่อเนื่อง และสถาบันการศึกษาในพื้นที่ซึ่งเป็นทรัพยากรหรือองค์ความรู้ที่สำคัญมาก ควรจะได้เข้ามามีบทบาทมากขึ้น แต่ที่ผ่านมากลุ่มจังหวัดจะใช้สถาบันการศึกษาในพื้นที่มาก แต่ใช้ผิดเรื่อง เช่น ให้มาจัดทำ blueprint for change โดยจังหวัดไม่ได้ทำเอง ซึ่งโดยที่จริงแล้วแผนการปรับปรุงการบริหารเป็นเรื่องที่เจ้าขององค์กรจะต้องเป็นคนร่วมกันทำ การให้ผู้อื่นทำแล้วมาบอกให้องค์กรต้องทำอย่างนั้น อย่างนี้ ถือว่าไม่ถูกต้อง เพราะหลักในการทำ business plan คือ การจะทำธุรกิจอย่างไรเป็นเรื่องที่องค์กรต้องเป็นผู้ทำเอง ในระดับ cooperate อาจไปจ้างคนอื่นช่วยได้
ทั้งนี้ ประเด็นที่ต้องการให้ระดมความคิดเห็นกันในการประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การบริหารราชการแบบกลุ่มจังหวัด คือ 1) การปรับปรุงกลุ่มจังหวัดอย่างไรถึงจะมีความเหมาะสม 2) แนวทางการบริหารจัดการกลไกควรจะมีอย่างไร จึงจะมีประสิทธิภาพ ซึ่งอยากให้มองว่าส่วนกลางจะให้การสนับสนุนกลุ่มจังหวัด กลุ่มจังหวัดควรจะทำอย่างไรด้วย
วิชิตร์ (กลุ่มภูมิภาคฯ) / ข่าว&ภาพ
เรียบเรียงจากคำบรรยายของ ก.พ.ร. มนุชญ์ วัฒนโกเมร
ในการประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การบริหารราชการแบบกลุ่มจังหวัด
วสุนธรา (สลธ.) / จัดทำ
