ความโปร่งใสทางการคลัง

 ความโปร่งใสทางการคลัง

           กิจกรรม Home Office Day  ประจำเดือนเมษายน 2550 ณ ห้องประชุม 501 ชั้น 5 สำนักงาน ก.พ.ร. ซึ่งเป็นการจัดบรรยายให้กับข้าราชการสำนักงาน ก.พ.ร. ในหัวข้อ ความโปร่งใสทางการคลัง โดยมี ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านการคลัง สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง มาเป็นวิทยากรในการบรรยาย พร้อมด้วย คุณณัฎฐา พาชัยยุทธ กลุ่มโครงการพิเศษ ภารกิจการบริหารการเปลี่ยนแปลงและนวัตกรรม มาร่วมให้ความรู้และแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในครั้งนี้ด้วย

           

           ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ได้กล่าวถึง เศรษฐกิจของประเทศในเชิงสากลซึ่งใช้หลักระบบบัญชีรายได้ประชาชาติ ที่กำหนดการคำนวณ GDP ด้านรายจ่ายเป็นสมการ Y = C + I + G + (X - M)  โดยที่... 
              Y = รายได้ประชาชาติ
           C = Consumption คือ การบริโภค
           I = Investment คือ การลงทุน
           G = Government Expenditure คือ การใช้จ่ายของรัฐบาล/ภาคสาธารณะ
           X-M = ดุลบัญชีเดินสะพัด (โดย X = รายได้จากการส่งออก และ M = รายจ่ายจากการนำเข้า)

           ดังนั้น เศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ ในโลกจึงเปรียบเสมือนเครื่องบินที่ขับเคลื่อนด้วย 4 เครื่องยนต์ คือ C + I + G + (X - M) โดยหนึ่งในนั้นคือ G (Government Expenditure) หรือ การใช้จ่ายของรัฐบาล/ภาคสาธารณะ ซึ่งเป็นประเด็นที่จะนำมาบรรยายในครั้งนี้

                                                               

           ทั้งนี้ การจะเข้าใจถึง G (Government Expenditure) ในระบบบัญชีรายได้ประชาชาตินั้น จะต้องทำความเข้าใจกับ ขอบเขตภาคสาธารณะ ก่อน โดย IMF ได้ใช้ปรัชญาในเชิงรัฐศาสตร์เป็นตัวกำหนด G หรือ ภาคสาธารณะ ว่า อะไรก็แล้วแต่ที่เกิดจากการตัดสินใจ ในหนทางของประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นกิจกรรม การปฏิบัติ ธุรกรรม ฯลฯ ถือว่าเป็นภาคสาธารณะทั้งสิ้น จึงทำให้ภาคสาธารณะในปัจจุบัน ประกอบด้วย งบประมาณของรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ (บางส่วน) ดังนี้

           กล่าวคือ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร โดยสมาชิกผู้แทนราษฎรนั้นก็มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งเป็นหนทางประชาธิปไตยนั่นเอง ดังนั้น งบประมาณแผ่นดินที่เกิดจาก พ.ร.บ.งบประมาณ จึงถือว่าเป็นภาคสาธารณะ (G) นั่นเอง จากนั้นเมื่อ ส.ส. เลือกคณะรัฐมนตรีขึ้นมา ค่าใช้จ่ายจากเงินกู้ต่างประเทศที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ อาทิ การทำ FTA เงินกู้มิยาซาว่า ฯลฯ ก็ถือว่าเป็นภาคสาธารณะ (G) เช่นกัน

           นอกจากนี้ ยังมีกองทุนต่าง ๆ ที่คณะรัฐมนตรีจัดตั้งขึ้น อาทิ กองทุนน้ำมัน กองทุนช่วยเหลือเกษตรกร ฯลฯ กองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้จึงเป็นส่วนนึ่งของภาคสาธารณะ (G) ด้วย รวมไปถึงงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพราะผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นหนทางประชาธิปไตยเช่นกัน

                                                          

           นอกจากในส่วนของรัฐบาลแล้ว ขอบเขตภาคสาธารณะยังรวมไปถึง งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจด้วย เพราะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจ (บอร์ด) นั้น เกิดจากการพิจารณาคัดเลือก ของคณะรัฐมนตรีนั่นเอง อย่างไรก็ตาม ขอบเขตภาคสาธารณะในส่วนของรัฐวิสาหกิจนั้น จะรวมเพียงงบลงทุน ซึ่งผ่านการพิจารณาของบอร์ดเท่านั้น ไม่รวมไปถึงงบประจำ เนื่องจากบอร์ดไม่มีอำนาจเข้าไปแทรกแซงงบประจำดังกล่าว

           ทั้งหมดนี้คือ ภาคสาธารณะ หรือ G ตามมาตรฐานสากล ซึ่งมีการลงบัญชีและสามารถติดตามตรวจสอบได้ด้วยระบบต่าง ๆ เช่น ระบบการคำนวณ ระบบ IT ระบบบริหารความเสี่ยง เป็นต้น

           อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในเชิงบัญชีแล้ว ยังมีงบประมาณบางส่วนที่ไม่อยู่ในภาคสาธารณะ เช่น บอร์ดของธนาคาร A อนุมัติให้มีการสร้างตึกเพื่อเปิดสาขาใหม่ แต่บอร์ดไม่มีอำนาจอนุมัติให้ใครเป็นผู้ดำเนินการ ดังนั้น การสร้างตึกสาขาใหม่จึงอยู่ในภาคสาธารณะ แต่การอนุมัติให้ใครเป็นผู้ดำเนินการถือว่าอยู่นอกภาคสาธารณะ ซึ่งเมื่อคณะรัฐมนตรีได้มีการอนุมัติให้ กลุ่มนาย ก. เป็นผู้ดำเนินการ จึงไม่มีการลงบัญชี ทำให้งบประมาณในส่วนนี้ไม่อยู่ในภาคสาธารณะหากพิจารณาในเชิงบัญชี                                  

           แต่หากพิจารณาในเชิงปรัญชาแล้ว การที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้อนุมัติให้กลุ่มนาย ก. เป็นผู้ดำเนินการ ก็จะถือว่าส่วนนี้เป็นภาคสาธารณะ เพราะภาคสาธารณะก็คือ อะไรก็แล้วแต่ที่เกิดจากการตัดสินใจ ในหนทางของประชาธิปไตย ดังนั้น ในส่วนนี้จึงเรียกว่าเป็น นโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal Activities) คือ การดำเนินนโยบายการคลัง ที่ดำเนินการหรือสั่งการไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม โดยกระบวนการภาครัฐ แต่มิได้บันทึกลงในบัญชีภาคสาธารณะไม่ว่าทางใด กล่าวคือ อยู่นอกบัญชีการคลังภาคสาธารณะ แต่รัฐบาลมีอำนาจสั่งการนั่นเอง ยกตัวอย่างเช่น ธนาคารประชาชน SME Bank โครงการรับจำนำข้าว (ธ.ก.ส.) เป็นต้น

           นอกจากนี้ ยังมีการดำเนินการในลักษณะของ ความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชน (Public Private Partnerships : PPP) เป็นการทำสัญญาระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยอาศัยความชำนาญและทรัพยากรของทั้งภาครัฐและเอกชน เพื่อดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะแก่สังคม รวมถึงการร่วมรับความเสี่ยงและผลตอบแทนจากการดำเนินการที่เกิดกับโครงการ ตามข้อตกลงที่ทำร่วมกัน หรืออาจถือว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของการที่ภาครัฐว่าจ้างเอกชนเข้ามากิจการบางอย่างแทน (Out Sourcing) โดยการโอนกรรมสิทธิ์ภาครัฐบางประการให้กับเอกชนนั้น อาจเป็นบางส่วนของโครงการ ขึ้นอยู่กับรูปแบบความร่วมมือที่ตกลงกัน ซึ่งโดยทั่วไปแล้วความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชน (PPP) มักมีการจัดตั้งบริษัทนิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle : SPV) ขึ้นมาเพื่อประโยชน์ในเชิงการบริหารงานและการระดมทุน

                                                                    

           ทั้งนี้ PPP มีจุดที่ต้องระวังในการดำเนินการ เพราะหากดำเนินการไม่ดี ในระยะยาวอาจเกิดปัญหาในเรื่องของ การผูกขาดของเอกชนเพียงรายเดียวที่ได้รับอำนาจจากรัฐบาล โดยรายอื่น ๆ ไม่มีโอกาสเข้ามาแข่งขัน ในทางตรงกันข้าม หากมีการจัดการที่เหมาะสม PPP ก็สามารถทำให้เกิดการแข่งขันของเอกชนแต่ละราย ที่จะต้องดำเนินการให้มีประสิทธิภาพ ส่งผลให้รัฐ/ประชาชนได้ผลงาน/ผลผลิตที่มีคุณภาพ นอกจากนี้ PPP ยังมีประโยชน์ในเรื่องของการจัดสรรความเสี่ยง ทั้งด้านการเงิน การก่อสร้าง และการดำเนินงาน เพราะภาคเอกชนเป็นผู้รับไปดำเนินการเอง เนื่องจากภาคเอกชนต้องเป็นผู้เสนอต้นทุนดังกล่าวมาในสัญญา

           การดำเนินการในลักษณะดังกล่าวถือว่าเป็น ภาคเอกชน (ในทางปฏิบัติ) หรือ การดำเนินการนอกบัญชีการคลังภาคสาธารณะ โดยที่รัฐบาลไม่มีอำนาจสั่งการ

           ทั้งนี้ นโยบายกึ่งกลางคลัง และ ภาคเอกชน (ในทางปฏิบัติ) นั้น ในทาง GDP จะถือว่าเป็นภาคเอกชนตามมาตรฐานการบัญชี ซึ่งไม่สามารถวัดผลได้อย่างชัดเจน แน่นอน แต่จะต้องมีกระบวนการในการวัด หรือวัดผลในองค์รวม

           นี่จึงนำไปสู่ภารกิจของสำนักงาน ก.พ.ร. ที่กำลังดำเนินโครงการทบทวนบทบาทภารกิจเพื่อประสิทธิภาพ และความคุ้มค่าในการบริหารทรัพยากรภาครัฐ เพื่อปรับปรุงการบริหารจัดการทรัพยากรภาครัฐ และทำให้เกิดความโปร่งใสทางการคลัง กล่าวคือ นอกจากทำให้ส่วนของ ภาคสาธารณะ (รัฐบาล อปท. และรัฐวิสาหกิจ -- ส่วนที่เป็นสีขาว) ตามแผนภาพข้างต้น มีระบบในการติดตามความก้าวหน้าในการดำเนินการ และการวัดผลงาน/โครงการแล้ว ยังจะต้องทำให้ส่วนของ นโยบายกึ่งการคลัง และ ภาคเอกชน (ในทางปฏิบัติ) (ส่วนที่เป็นสีเทาอ่อน และสีเทาเข้ม) มีการดำเนินการที่เปิดเผย โปร่งใส โดยผลักดันจัดให้มีกระบวนการในการเปิดเผยขั้นตอนการเจรจา เงื่อนไขในการรับประกัน การแบ่งผลประโยชน์ ฯลฯ เพื่อให้ประชาชนรับทราบ และให้สภาพิจารณาส่วนได้ส่วนเสียที่จะเกิดขึ้น เพื่อประกอบการพิจารณาอนุมัติโครงการ/กิจกรรมดังกล่าว

           สำหรับนโยบายการคลังนั้น ก็คือ ภาคการเงินของภาครัฐ ที่พิจารณาจากงบการเงิน (รายได้และรายจ่าย) หนี้สาธารณะ ทรัพย์สิน (เงินสด ทรัพย์สินราชพัสดุ และหลักทรัพย์ของรัฐ) โดยช่องทางการดำเนินนโยบายทางการคลังของรัฐบาลในปัจจุบันเป็นดังนี้

           โดย...
           - หากรายได้มากกว่ารายจ่าย ดุลการคลังในปีนั้นก็จะเกินดุล ส่งผลให้ระดับเงินคงคลังเพิ่มขึ้น ระดับหนี้สาธารณะลดลง
           - หากรายจ่ายมากกว่ารายได้ ดุลการคลังในปีนั้นก็จะขาดดุล ส่งผลให้ระดับเงินคงคลังลดลง ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

           ทั้งนี้ ดร.นิตินัยได้ยกตัวอย่างและกรณีศึกษาของการดำเนินนโยบายการคลัง โดยเน้นย้ำในช่วงท้ายของการบรรยายว่า นโยบายทางการคลังนั้น ต้องตระหนักถึงความเป็นธรรมเป็นหลัก และจะต้องไม่สับสนระหว่าง ความเป็นธรรม กับ ความเท่าเทียมกัน เพราะหากนโยบายทางการคลังใช้ความเท่าเทียมกันเป็นหลัก ก็จะไม่มีแรงกระตุ้นหรือจูงใจให้ทำ ซึ่งจะทำให้นโยบายนั้นไม่เกิดผล แต่นโยบายที่เน้นความเป็นธรรมเป็นหลัก จะเป็นการเน้นให้เกิดความพึงพอใจของกลุ่มเป้าหมายในระดับต่าง ๆ แม้จะไม่เท่าเทียมกันแต่สามารถทำให้เกิดผลที่กลุ่มเป้าหมายแต่ละระดับพึงพอใจ ดังนั้น การตระหนักถึงความเป็นธรรมนี่เองที่จะทำให้นโยบายทางการคลังสามารถดำเนินไปและบังเกิดผลสัมฤทธิ์ได้

 

วสุนธรา (สลธ.) / รายงาน

 

 

---