การปฏิรูประบบราชการแผ่นดินในทรรศนะของนายกรัฐมนตรี

            วันนี้ OPDC News มีคำกล่าวของ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี เนื่องในพิธีเปิดการสัมมนาทางวิชาการและแสดงปาฐกถาพิเศษ เรื่อง "การปฏิรูประบบราชการแผ่นดิน ในทรรศนะของนายกรัฐมนตรี" ณ หอประชุมเฉลิมพระเกียรติ 6 รอบพระชนมพรรษา สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2552 ซึ่งในคำกล่าวดังกล่าวมีประเด็นที่น่าสนใจและเกี่ยวข้องกับ ก.พ.ร.  OPDC News จึงได้นำมาถ่ายทอดให้ได้ทราบกัน และนี่คือคำกล่าวของนายกรัฐมนตรีค่ะ...

         การปฏิรูประบบราชการตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันได้ส่งผลมากน้อยเพียงใด ในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงระบบราชการ ในการปฏิบัติภารกิจ ซึ่งพิสูจน์แล้วว่าเป็นกลไกภาครัฐที่ทำหน้าที่สนองนโยบายเพื่อให้การบริการประชาชน และให้นโยบายรัฐบาลสัมฤทธิ์ผล ส่วนใหญ่แล้วจะพูดถึงประวัติศาสตร์การปฏิรูประบบราชการ จะบอกว่ามีการปฏิรูปครั้งใหญ่เมื่อนั้น เมื่อนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นประชาธิปไตยโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ก็แล้วแต่จะมอง ผมเองยังมองว่า แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงในระบบราชการหลายต่อหลายครั้ง เช่นเปลี่ยนแปลงจากระบบหนึ่งเป็นระบบซี จากระบบซีกลับไปเป็นระบบแท่ง หรือจะมีการตั้งยุบกระทรวง กรม มาทุกครั้งก็ตาม จริงๆ แล้วตอบได้ยากว่าในการเปลี่ยนแปลงแต่ละครั้งเป็นการปฏิรูปหรือไม่ สำหรับตัวผมเองได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับงานทางด้านนี้ตั้งแต่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งบางเรื่องก็เป็นเรื่องที่ได้สานต่อมา แต่ในภาพรวมที่ได้มีการดำเนินการมาตั้งแต่ปี 44 - 45 ผมยังมองว่าไม่ตรงกับสิ่งที่ผมตั้งใจไว้เท่าไหร่

            ซึ่งจะเรียนให้ทราบว่า มันก็เป็นเรื่องที่คงต้องมีการประเมินและก็ถอยมาตั้งหลักในแง่ของภาพรวมมากกว่า คงไม่ปฏิเสธหรอกครับ ว่าความพยายามที่จะมีการเปลี่ยนแปลง หรือปฏิรูปราชการมีมาเกือบทุกสมัย และรัฐบาลเองเกือบทุกชุดก่อนหน้านี้ก็มีการตั้งคณะกรรมการให้พัฒนา หรือปฏิรูประบบราชการ และหลังจากการดำเนินการในช่วงที่มีการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ครั้งใหญ่ ได้มีการตั้ง ก.พ.ร. ขึ้นมา ซึ่งก็เลยเหมือนกับทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการที่มาพัฒนาแบบถาวร ซึ่งผมเองส่วนหนึ่งก็สนับสนุนที่ ก.พ.ร. ทำ แต่ส่วนหนึ่งก็คิดมาโดยตลอดว่า เมื่อใดก็ตามที่มีองค์กรปฏิรูปเป็นลักษณะถาวรนั้นคือ ไม่ใช่การปฏิรูป นั่นคือการพัฒนา ซึ่งก็มีข้อดีข้อเสีย หากจะวิเคราะห์ว่าปฏิรูปหรือพัฒนาจะดีกว่ากัน

            อย่างไรก็ตาม ผมจะเริ่มต้นจากการสรุปให้เห็นภาพว่า สิ่งที่ผมมองว่าเป็นแนวโน้มที่ดีจากการเปลี่ยนแปลงในช่วงหลายปีที่ผ่านมานี้ กับสิ่งที่เป็นปัญหาคืออะไร ปัญหาอุปสรรคอยู่ตรงไหน เพื่อจะเป็นแนวทางซึ่งอาจจะเป็นประโยชน์ในการสัมมนา

            ประการแรก ที่ผมจะพูดถึงก็คือ ข้อดีได้เกิดขึ้นในการปฏิรูประบบราชการ ปัจจุบันราชการยอมรับการจัดการบริการ หรือการบริหารภาครัฐมากขึ้น นั่นก็คือว่านอกเหนือจากส่วนราชการ การดำเนินการในหลายด้านที่ทำให้การบริการสาธารณะ หรือการทำงานในภาครัฐ กระจายหรือเปลี่ยนแปลงอยู่ในรูปแบบอื่น เช่น ในส่วนของการกระจายอำนาจ อันนี้ได้มีการถ่ายโอนภารกิจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งน่าจะเป็นการสอดคล้องกับนโยบาย ยุทธศาสตร์ในการกระจายอำนาจ ซึ่งเป็นผลดีในแง่ของการบริหาร และในแง่ของการสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตย

            นอกจากนั้น จะเห็นว่างานหลายอย่างในปัจจุบัน จะใช้รูปแบบของการให้เอกชนเข้ามาทำมากขึ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่สอดคล้องเหมาะสม ภารกิจบางอย่างไม่จำเป็นใดๆ ที่ต้องบริการอยู่ในรูปแบบของการใช้งบประมาณ บุคลากร ต้องไปดูแลรายละเอียด ซึ่งอาจไม่ใช่ภารกิจหลักของส่วนราชการ มีการจัดตั้งองค์การมหาชน ซึ่งผมเองได้ผลักดันกฎหมายในเรื่องนี้ วันก่อนเพิ่งมีการจัดงานวันองค์การมหาชน ก็มี 28 แห่ง ไม่ได้ประสบความสำเร็จทุกแห่ง องค์การมหาชนที่สำเร็จ คือ โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ แสดงให้เห็นว่าภาครัฐ สามารถจัดการศึกษาที่ดีเลิศได้หรือ โรงพยาบาบบ้านแพ้ว ซึ่งเป็นโรงพยาบาลรัฐแต่สามารถแข่งขันกับเอกชนได้

            แนวโน้มเหล่านี้เป็นแนวโน้มที่ดี ที่ทำให้มีความพยายามที่จะคิดความหลากหลายของการจัดบริการสาธารณะ ที่ไม่ได้อยู่ในเฉพาะรูปแบบของส่วนราชการมากยิ่งขึ้น

            นอกจากนั้นยังมีความพยายามที่จะนำเอาระบบการบริหารจัดการ ซึ่งถือเป็นการริเริ่มในภาคเอกชน ไม่ว่าจะเป็นการประเมิน ความพยายามที่จะดึงให้ระบบราชการมุ่งไปสู่ผลสัมฤทธิ์ หรือเป้าหมายของงาน ก็ล้วนแต่เป็นไปในทิศทางที่ถูกต้อง และสุดท้ายก็คือการนำเอาเทคโนโลยีมาใช้ แม้จะยังไม่มากอย่างที่เราต้องการ หลายหน่วยงานก็สามารถทำให้การบริการประชาชนมีความสะดวก รวดเร็ว มากยิ่งขึ้น ก็เป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เศรษฐกิจยังคงขีดความสามารถในการแข่งขัน แต่ก็ยังต้องมีการขับเคลื่อนให้มากขึ้น

            แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีแนวโน้มที่ดีเกิดขึ้นในหลายปีที่ผ่านมานั้น สภาพข้อเท็จจริงก็คือว่า ปัญหาของระบบราชการก็ยังมีมาก งบประมาณที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรที่เป็นสัดส่วนของงบประมาณทั้งหมด ขณะนี้ก็ขึ้นมาอยู่ระดับ 27% ซึ่งความจริงแล้วความพยายามอยากจะไม่ให้เกิน 25% ก็แสดงให้เห็นถึงปัญหาในเรื่องของระบบบุคลากร แต่ที่ซ้ำร้ายไปกว่านั้น ก็คือว่า ในความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนระบบทางด้านบุคลากรก็ทำไปแล้ว ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายอย่างแท้จริง และก็สร้างปัญหาที่เป็นปัญหาซ้ำซ้อนขึ้นมา เช่น ปัจจุบันเรามีทั้งข้าราชการ ลูกจ้างประจำ พนักงานราชการ ลูกจ้างชั่วคราว พนักงานมหาวิทยาลัย แล้วยังมีการจ้างเหมาลูกจ้างรายเดือน รายวัน รายชั่วโมง ซึ่งหลายครั้งการที่มีบุคลากรที่มีหลากหลายรูปแบบเป็นตัวบ่งบอกว่าเป็นเพียงความพยายามที่จะชะลอ หรือพยายามที่จะหยุดยั้งไม่ให้อัตราการเติบโตของข้าราชการเพิ่มขึ้น แต่ในที่สุดยังไม่สามารถสร้างระบบใหม่ที่จะลงตัวได้ ดังจะเห็นว่ามีเสียงเรียกร้องจากลูกจ้างชั่วคราว อัตราเหมา เป็นพนักงานราชการ พนักงานราชการเรียกร้องอยากบรรจุเป็นข้าราชการ อย่างนี้เป็นต้น งบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการประจำเพิ่มสูงขึ้น ทำให้งบประมาณลงทุน พัฒนามีไม่มาก อันนี้เป็นปัญหาที่ยังเถียงกันอยู่

            ประการที่ 2 ก็คือ แม้ว่าจะมีการนำเอาเทคนิคการจัดการหลายอย่างที่เป็นเทคนิคสมัยใหม่เข้ามา หรือมีความพยายามที่จะพูดถึงการเปลี่ยนแปลง แนวทางของการบริหารจัดการในภาคราชการ เอาเข้าจริงๆ หลายครั้งก็เป็นเรื่องของรูปแบบมากกว่าที่จะทำให้สามารถนำเอาเจตนารมณ์หรือเนื้อหาสาระของเทคนิคการจัดการเหล่านั้นเข้ามาทำได้จริง ตัวอย่างเช่น มีการทำเรื่องระบบการประเมิน ระบบโบนัส มีการจัดทำการประเมิน โดยใช้เทคนิคสมัยใหม่ต่างๆ แต่หลายท่านถ้ามีโอกาสเข้าไปคุ้นเคยในหลายหน่วยงาน จะพบว่าห่างไกลจากการบรรลุเป้าหมายในการนำเทคนิคเหล่านี้มาใช้จริงๆ ทำได้เพียงแต่รูปแบบเท่านั้น และยังไม่ได้ส่งผลเท่าที่ควร ในการสร้างระบบหรือแรงจูงใจให้เกิดผลในเรื่องของประสิทธิภาพ เรื่องของภาระรับผิดชอบ หรือแม้แต่หลักธรรมาภิบาลโดยทั่วไป ตรงนี้ก็เป็นปัญหา

            ยิ่งไปกว่านั้นก็คือ วัฒนธรรมที่ติดมากับระบบราชการเป็นอุปสรรคในการทำให้ระบบราชการไม่ตอบสนองนโยบายของรัฐ คือ ยังยึดสังกัดของตัวเอง ไม่มีการบูรณาการข้ามกรม ปัญหาเช่น การบริการนักลงทุนยังมีการร้องทุกข์ว่ากระบวนการทำธุรกิจในประเทศติดปัญหาอยู่มาก ต้องไปหลายหน่วยงาน แต่ละหน่วยงานตีความไม่เหมือนกัน ทำตามหน่วยงานหนึ่ง อีกหน่วยงานหนึ่งลงโทษ นี่คือเหตุผลที่รัฐบาลจะจัดตั้ง One start one stop ในเดือนตุลาคม เป็นต้น

            แต่ว่าสิ่งที่น่าเสียใจที่สุดที่เกิดขึ้นกับระบบราชการใน 6 - 7 ปีที่ผ่านมา คือ ปัญหาระบบคุณธรรมที่ถูกบั่นทอนจากการแทรกแซงทางการเมือง และปัญหาที่ยืดเยื้อมาปัจจุบัน มี 2 ลักษณะ คือ

            1. ข้าราชการระดับสูงจำนวนมากสูญเสียความมั่นใจที่จะยืนยันตามวิชาชีพ มีความรู้สึกว่าจะต้องฟังการเมืองก่อน ซึ่งการฟังการเมืองไม่ใช่ฟังนโยบาย แต่ฟังไปถึงเรื่องของการจัดการและการให้ความเห็นทางวิชาการหรืออะไรก็แล้วแต่ ที่จะมารองรับความต้องการของฝ่ายการเมือง

            2. หลังรัฐประหาร ปี 49 เกิดการตรวจสอบอย่างรุนแรง ข้าราชการกลัว จึงไม่ดำเนินการใดๆ ทั้งสิ้น เพราะเห็นว่าถึงมีการลงโทษอย่างรุนแรงในการไม่ปฏิบัติตามระเบียบ แม้เป็นส่วนหนึ่งของการประชุมก็โดนดำเนินคดี 

            อันนี้ก็เป็นปัญหาใหญ่ซึ่งยังตกค้างมาถึงปัจจุบัน ซึ่งต้องอาศัยเวลาพอสมควรกว่าที่จะสามารถทำให้เกิดขวัญกำลังใจ ความมั่นใจในการปฏิบัติราชการตามมาตรฐานในแง่ของความเป็นเลิศทางวิชาชีพ อันนี้ต้องสนับสนุนต่อไป

            นี่คือภาพรวมที่ผมมองในแง่ของระบบบราชการในปัจจุบัน และก็คิดว่ามันมีความจำเป็นที่ต้องมีความพยายามปรับปรุงเปลี่ยนแปลง จะเรียกว่าปฏิรูปหรือพัฒนาก็สุดแล้วแต่

            แต่ข้อจำกัดประการหนึ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันนี้ ก็คือว่า เรามีกฎหมายข้าราชการพลเรือนที่ประกาศมาเมื่อปีที่แล้ว ซึ่งปัจจุบันยังจำเป็นต้องมาออกกฎ ระเบียบ พูดง่ายๆ คือ กฎหมายลูกทั้งหลายมากมาย และก็ใช้เวลามากในการทำสิ่งเหล่านี้ คณะกรรมการ ก.พ. ยังต้องทำเรื่องเหล่านี้อีกมาก ซึ่งทำให้การมาเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติมอะไร ซึ่งจะเป็นปัญหา ภาระและสร้างความสับสนในระบบราชการ ตรงนี้เป็นข้อจำกัดที่จะเร่งรัด พัฒนาหรือปฏิรูป 

            แต่ว่าสิ่งสำคัญที่สุดที่ผมอยากจะเรียนท่านทั้งหลายในวันนี้ คือว่า ถ้าเรามองอนาคตของระบบราชการ และต้องการให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพ และตอบสนองเป้าหมายของการที่จะปฏิบัติภารกิจ 2 ด้าน คือ 1) การบริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ 2) สามารถนำนโยบายของภาครัฐไปสู่ความสำเร็จผลให้ได้ดีที่สุด ผมว่าสิ่งที่เป็นโจทย์ใหญ่ที่สุดซึ่งมักไม่ค่อยพูดกันก็คือ การมองภาพรวมของบทบาทภาครัฐที่จะต้องเปลี่ยนแปลงไปตามความเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจและสังคม ไม่ใช่ระดับชาติ แต่ในระดับโลก อันนี้ต่างหากที่เป็นประเด็นใหญ่ ซึ่งจะนำไปสู่การปฏิรูปได้อย่างแท้จริง

            ประการแรกก็คือว่า ภารกิจของภาครัฐและดุลในแง่ของความสำคัญหรือน้ำหนักของรูปแบบของการปฏิบัติราชการ ทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม น่าจะต้องเปลี่ยนแปลงไปอย่างชัดเจน ประสบการณ์ที่ผ่านมาเราพบว่า โครงสร้างของระบบเศรษฐกิจ การจะไปประกอบการหรือดำเนินการโดยภาครัฐเองมักมีปัญหา ในที่สุดเมื่อไม่มีกลไกของการแข่งขัน ก็นำไปสู่ความไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น ก็เป็นที่ชัดเจนว่าวันข้างหน้าบทบาทของภาคเอกชนต้องมีมากขึ้นๆ แม้แต่ในการบริการสาธารณะ มีความเข้าใจว่าเฉพาะภาครัฐเท่านั้นที่ทำได้ ขณะนี้มันจะตรงกันข้าม ในอดีต การเติบโตของการจัดบริการสาธารณะในภาครัฐเองเกิดขึ้นเพราะว่า เอกชนทำไม่ได้ ไม่มีทุนเพียงพอ เพราะมองกันว่าเป็นการผูกขาด ซึ่งต้องคงเก็บไว้ในภาครัฐ แต่ปัจจุบันสภาวะเหล่านี้เปลี่ยนแปลงไปพอสมควร บทบาทของภาครัฐ ที่สำคัญที่สุดในการนำเศรษฐกิจอย่างนี้ ในเรื่องของการอำนวยความสะดวก ในแง่ของการให้บริการกับการกำกับดูแล ใช้คำว่ากำกับดูแล ไม่ใช่การควบคุมเข้าไปดำเนินการเสียเอง

            เราจะเห็นว่าการจะดำเนินการในลักษณะอย่างนี้ได้ ต้องไปสะสางปัญหาใหญ่ๆ ที่มีอยู่ในระบบของเรา เช่น รูปแบบขององค์กรกำกับดูแลที่มีความเป็นอิสระ ปัจจุบันต้องเรียนรู้อีกมาก ว่าจะเป็นองค์กรที่สามารถปฏิบัติภารกิจได้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดี เราจะเห็นว่าองค์กรกำกับทางสื่อ ความถี่ โทรคมนาคม ประสบความยากลำบากอย่างมากในการเดินหน้าทำงาน กทช. ซึ่งเกิดมาแล้ว กสช. กสทช. และองค์กรกำกับด้านอื่น ไม่ว่าจะเป็นกิจการด้านพลังงาน น้ำ ขนส่ง ก็ยังไม่มีรูปแบบที่ลงตัว และทำหน้าที่ได้ดีอย่างไม่มีข้อสงสัย ตรงนี้ก็เป็นจุดสำคัญที่จำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลง และระบบการบริหารการติดตามการจัดการ การกำกับดูแลเศรษฐกิจในภาพรวม มีความจำเป็นอย่างมากที่ต้องปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานในระบบราชการ ส่วนการเข้ามาทำงานในลักษณะเป็นหุ้นส่วนกับภาคเอกชนจะมีมากขึ้น PPP (Public Private Partnership) ยังเป็นเรื่องที่ต้องปรับปรุงกันอีกในชั้นของกฎหมาย ซึ่งขณะนี้รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่ นี่คือทิศทางที่ต้องไปในแง่ของการบริหารเศรษฐกิจ

            ในทางกลับกันครับ ภาระที่เกี่ยวข้องกับงานทางด้านสังคมและสวัสดิการ เป็นงานที่ต้องเติบโตขึ้นอย่างมากในภาครัฐ เพราะงานทางด้านนี้พิสูจน์แล้วว่าไม่สามารถไปอยู่ในรูปแบบของเอกชนได้ และสังคมซึ่งกำลังมีการเปลี่ยนแปลง 2 ด้าน ที่ประชาชนมีอายุเฉลี่ยเพิ่มขึ้น และสังคมตื่นตัวเรื่องสิทธิ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการรับการรักษาพยาบาลฟรี การได้รับการชดเชยจากปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในการทำงาน หรือการดำรงชีวิตในสังคม นี่นะครับ จะต้องเป็นงานที่มีความเติบโตอย่างรวดเร็วมาก ซึ่งหมายถึงการเข้ามาดูระบบของการบริหารจัดการด้านสวัสดิการว่าจะทำในรูปแบบใดถึงจะเกิดประสิทธิภาพมากที่สุด

            รัฐบาลเริ่มต้นแล้ว คือการที่เราเริ่มทำเรื่องเบี้ยยังชีพเป็นเรื่องของคนที่มีอายุเกิน 60 อันนี้ต้องเข้าระบบ ประสานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องเป็นผู้บริหารจัดการในเรื่องของทะเบียนของผู้มีสิทธิ์ การจ่ายเงินต่างๆ แล้วจะทำให้ภาระทางด้านงบประมาณมีความชัดเจน โปร่งใสมากยิ่งขึ้น การสนับสนุนสวัสดิการของผู้สูงอายุ และต่อไป เรื่องการศึกษา เรื่องสาธารณสุข แต่ละปีต้องเป็นเงินเท่าไหร่ จะเติบโตเท่าไหร่ เมื่อมองไปข้างหน้าโดยดูจากโครงสร้างของประชากร ตรงนี้แหละครับเป็นเรื่องใหญ่ที่สุดที่ผมมองว่าเป็นก้าวต้อไปในการปรับปรุงระบบราชการ ส่วนเมื่อตั้งโจทย์ตรงนี้แล้ว คำตอบออกมาจะต้องไปเปลี่ยนแปลงอะไร เช่น จะต้องไปยุบกระทรวง ทบวง กรมอย่างไร จะต้องเปลี่ยนแปลงระบบบริหารงานบุคคลอย่างไร ระบบงบประมาณจะเป็นอย่างไร อันนั้นเป็นเรื่องของการเปลี่ยนแปลงในรายละเอียด ที่ต้องมารับใช้เป้าหมายอย่างนี้ต่างหาก

            เพราะฉะนั้น เมื่อการดำเนินการตามกฎหมายใหม่เรียบร้อยแล้ว สิ่งที่ผมและรัฐบาลตั้งใจจะทำก็คือ ต้องรวมเรื่องของการพัฒนาระบบราชการเข้ามาตรงนี้ ไม่ควรตั้งโจทย์เพียงแค่ว่าจะยุบ กระทรวง กรมไหน จะมาดูรายละเอียดเรื่องงบประมาณ บุคลากรอย่างไร เท่ากับว่าภาพใหญ่ขององค์กรภาครัฐและบทบาทภาครัฐควรจะเป็นอย่างไร และสิ่งเหล่านั้นเป็นเพียงเครื่องมือที่จะเป็นคำตอบในเรื่องเหล่านี้

            ผมก็หวังว่าการเร่งรัดการดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องในสิ่งที่ตกค้างมา จะได้รับการสะสางโดยเร็ว และการเดินหน้าในการทำสิ่งนี้เป็นเรื่องที่สำคัญที่สุดในการทำงานเรื่องการพัฒนาระบบราชการต่อไป