OPDC News ในวันนี้ ขอนำรายละเอียดของการเสวนาของ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ เลขาธิการ ก.พ.ร. เกี่ยวกับ การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ในช่วง 5 ปี ที่ผ่านมา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการเสวนา หัวข้อ การพัฒนาระบบราชการตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณท์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ใน การประชุมสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2551 : ในโอกาสครบรอบ 6 ปี ของการพัฒนาระบบราชการไทย ที่สำนักงาน ก.พ.ร. จัดขึ้น เมื่อวันศุกร์ที่ 3 ตุลาคม 2551 ณ หอประชุมกองทัพเรือ มานำเสนอกันค่ะ
ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ เลขาธิการ ก.พ.ร. ได้กล่าวถึงการปกครองในช่วงที่ผ่านมาว่า ได้มีแนวความคิดในการเปลี่ยนแปลงการปกครองบ้านเมืองจากระบบการปกครอง (Government) แบบเดิม ไปสู่การบริหารกิจการบ้านเมือง (Governance) ซึ่งมีกลไกอื่น ๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารปกครองมากขึ้น จากเดิมที่มีเพียงรัฐบาลกับระบบราชการเท่านั้น ขณะนี้เริ่มมีภาคส่วนอื่น ๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารมากขึ้น เช่น ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม จึงจำเป็นต้องมีการจัดระเบียบหรือระบบในการทำงานร่วมกัน
แนวความคิดที่มาของเรื่องนี้ เกิดขึ้นเมื่อ 20 - 30 ปีที่แล้ว ตามกระแสแนวความคิดในเรื่องของ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งมีแนวความคิดที่ต้องการจะเห็นการบริหารงานภาครัฐเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม โดยได้อิทธิพลมาจากนักเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิคและนักบริหารจัดการ ดังนั้น จึงให้คุณค่าความสำคัญกับเรื่องของการแข่งขัน เพราะที่ใดไม่มีการแข่งขัน ที่นั่นย่อมไม่มีประสิทธิภาพ จึงเน้นเรื่องประสิทธิภาพและความคุ้มค่า ในส่วนของนักบริหารจัดการ ได้ให้ความสำคัญในเรื่องของประสิทธิผลในการดำเนินงาน หรือผลสัมฤทธิ์ เน้นในเรื่องของคุณภาพในการทำงาน ภาระรับผิดชอบต่อผลของงาน หรือการทำงานให้ได้ตามเป้าที่ตั้งไว้
ในส่วนของแนวความคิดในเรื่องประชาธิปไตยสมัยใหม่ ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องของสิทธิเสรีภาพของประชาชน การกระจายอำนาจ การมีส่วนร่วม การเปิดเผยโปร่งใส ความเป็นธรรม ความเสมอภาค เป็นต้น
จากสองกระแสแนวความคิดดังกล่าว คือ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) และ กระแสความเป็นประชาธิปไตย (Democratization) ที่พูดถึงเรื่องชุมชนนิยม ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ ประชาธิปไตยทางตรง รวมกับหลักกฎหมายมหาชนต่าง ๆ จึงได้มีการรวมแนวความคิดทั้งสองเข้าด้วยกัน และพยายามผลักดันการเปลี่ยนแปลง การพัฒนาระบบราชการ หรือการบริหารราชการแผ่นดินทั่วโลก
กระแส การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นเมื่อ 20 - 30 ปีที่แล้ว นับตั้งแต่สมัยนางมากาเร็ต แทตเชอร์ ประมาณปี ค.ศ. 1979 จนถึงนายจอห์น เมเจอร์ รวมระยะเวลาประมาณ 16 ปี ซึ่งได้ขับเคลื่อนนโยบายต่าง ๆ และอิทธิผลแนวความคิดนี้ไปยังกลุ่มประเทศเวสมินสเตอร์ เช่น แคนาดา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ รวมจนถึงประเทศอื่น ๆ ทั่วโลก ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า สองแนวความคิดดังกล่าวข้างต้น เป็นรากฐานที่มาของ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือ Good Governance
นอก จากนี้ อิทธิพลของ Good Governance ยังมาจากองค์การพัฒนาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะ World Bank ที่เดิมมุ่งเฉพาะปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจเป็นตัวสำคัญ ต่อมาเริ่มตระหนักเมื่อปล่อยเงินกู้ไปแล้วเกิดการทุจริตคอรัปชัน ส่งผลให้ไม่สามารถทำให้ประเทศต่าง ๆ พัฒนาได้ จึงเน้นในเรื่องของ Governance มากขึ้น ในที่สุดก็เป็นหัวหอกสำคัญในการผลักดันให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ ดี
หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance Principles) มีอยู่หลายแนวคิดด้วยกัน เช่น หลักของ UN ที่ให้นิยามของ Good Governance ไว้ว่า ประชาชนต้องมีส่วนร่วม (Participation) เน้นหลักนิติธรรม (Rule of law) นิติรัฐ ความโปร่งใส (Transparency) การตอบสนองความต้องการของประชาชน ความปรองดอง สมานฉันท์ มุ่งหาฉันทามติ (Consensus oriented) ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) และภาระรับผิดชอบ (Accountability)
ใน ที่สุดกระแสแนวความคิดต่าง ๆ ข้างต้นก็เข้ามาสู่ประเทศไทย จากผลของนักวิชาการทั้งหลาย รวมทั้งอิทธิผลของ World Bank ในแง่ของการวางแผนพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 - 2544)
จุด เปลี่ยนของประเทศไทยในเรื่องของ Good Governance เกิดขึ้นมาจากหลายส่วน โดยเฉพาะในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 - 2544) ซึ่งเริ่มมีแนวความคิดใหม่ ๆ เช่น เรื่องประชารัฐ (Participatory State) เข้ามา
คู่ ขนานกันไปในขณะนั้น ได้มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 ก่อให้เกิดการพัฒนาประชาธิปไตยขึ้น โดยแนวความคิดใหม่ ๆ ได้เริ่มเข้ามาเพื่อสร้างเสริมความเป็นประชาธิปไตย (Democratization) มากขึ้น ทำให้เริ่มเห็นกฎหมายต่าง ๆ ที่ออกมารองรับ และที่สำคัญที่สุดคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่วางหลักการในเรื่องของ Good Governance เอาไว้ รวมทั้งแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ ในหมวดที่ 5 ก็เป็นครั้งแรกที่กล่าวถึงการให้รัฐจัดระบบงานของรัฐและระบบราชการให้มี ประสิทธิภาพ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และให้มีการจัดมาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรมของข้าราชการ เพื่อป้องกันการทุจริตคอรัปชัน และเพื่อความมีประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน
จะ เห็นได้ว่าในปี พ.ศ. 2540 นั้น ทั้งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 และรัฐธรรมนูญก็ได้รับอิทธิพลแนวความคิดในเรื่อง Good Governance เข้ามาค่อนข้างมาก นอกจากนี้ สิ่งเป็นตัวผลักดัน คือ บริบทของบ้างเมือง เช่น วิกฤตฟองสบู่แตก ทำให้มีการพูดถึงเรื่องธรรมรัฐ บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) เพิ่มมากขึ้น
ดัง นั้น เหตุการณ์ทั้ง 3 เหตุการณ์ดังกล่าว ทำให้ประเทศไทยหันมาให้ความสนใจในเรื่องของธรรมาภิบาล หรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) มากขึ้น จนในที่สุด ปี พ.ศ. 2542 ก็ได้มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้าน เมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ขึ้น (ปัจจุบันได้ประกาศยกเลิกแล้ว ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547)
หลัง จากนั้นได้มีการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. 2545 ซึ่งหัวใจหลักไม่ใช่การปรับโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม ออกมาเป็น 20 กระทรวง แต่เป็นการนำหลักธรรมาภิบาล หรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เข้ามาใช้ในระบบราชการไทย โดยปัญหาของระบบราชการในขณะนั้น คือ ระบบราชการมีขนาดใหญ่โตซ้ำซ้อน มีลักษณะของการรวมศูนย์อำนาจสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง เน้นการจัดโครงสร้างตามสายบังคับบัญชา ทำให้เกิดการทำงานเป็นแบบแยกส่วน (fragmentation) มีขั้นตอนยุ่งยาก เกิดความล่าช้าในการทำงาน ยึดกฎหมายและระเบียบปฏิบัติเป็นเป้าหมายปลายทาง (ends) มากกว่าวิธีการ (means) ทำให้ขาดวิสัยทัศน์และการวางเป้าหมายการทำงานที่ชัดเจน วัดผลได้เป็นรูปธรรม เกิดความเฉื่อยชาและขาดความยืดหยุ่นคล่องตัวในการเปลี่ยนแปลงตนเองให้เข้า กับบริบทโลก ใช้ทรัพยากรไม่คุ้มค่า ยังไม่มีประสิทธิภาพ ใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ค่อนข้างน้อย มีวัฒนธรรมการทำงานเป็นแบบเดิมที่ยังไม่ค่อยตอบสนองการบริการประชาชนมากเท่า ที่ควร นอกจากนื้ยังมีปัญหาเรื่องค่าตอบแทน เงินเดือน สวัสดิการที่ค่อนข้างต่ำ ปัญหาเกี่ยวกับสมองไหล ไม่สามารถดึงดูดคนรุ่นใหม่ คนดีมีความสามารถรุ่นใหม่ให้เข้าสู่วงราชการ ขาดโอกาสในการพัฒนาเพื่อเสริมสร้างสมรรถนะตนเองอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ข้าราชการบางส่วนยังคงขาดจิตสำนึก จริยธรรม และจรรยาบรรณในการปฏิบัติงาน รวมทั้งเกิดปัญหาระบบอุปถัมภ์ ทำให้ข้าราชการขาดขวัญกำลังใจในการปฏิบัติงาน
ทั้ง หมดนี้คือสภาพปัญหาในอดีต ซึ่งวันนี้คงต้องประเมินตนเองว่าปัญหาเหล่านี้ยังคงอยู่ในระบบราชการไทยหรือ ไม่ แต่สิ่งหนึ่งที่จำได้คือรูปภาพ 3 รูป ซึ่งได้จากการประชุมระดมความคิดเห็น ที่จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยให้ผู้เข้าร่วมประชุมเขียนหรือวาดภาพที่แสดงถึงระบบราชการไทย ผลที่ได้คือ ภาพ 3 ภาพ ได้แก่ เต่า หมายถึง ระบบราชการทำงานช้า ไดโนเสาร์ หมายถึง โบราณ ไม่ทันสมัย และ ยักษ์ หมายถึง ดุดันน่ากลัว เวลาที่ประชาชนมาติดต่อราชการ ซึ่งทั้ง 3 ภาพดังกล่าวนี้ เป็นภาพเดิม ๆ ก่อนที่จะมีการปฏิรูประบบราชการ
ต่อ มาในปี พ.ศ. 2545 จึงได้เกิดความพยายามที่จะลบภาพทั้ง 3 ภาพออกไป โดยเปลี่ยนภาพที่ติดลบของระบบราชการแบบเดิม เช่น ทุจริตคอรัปชัน เช้าชามเย็นชาม/ช้า ไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชน เจ้าขุนมูลนาย สั่งการตามสายการบังคับบัญชา ทำงานแบบต่างคนต่างทำ ยึดกฎระเบียบเป็นหลัก ขาดความยืดหยุ่น มีลักษณะเป็นคุณพ่อรู้ดี/เป็นนายประชาชน มาสู่การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ที่ให้ความสำคัญกับเรื่องของ ความประหยัด คุ้มค่าเงิน ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุณภาพ ภาระรับผิดชอบ เปิดเผยโปร่งใส ประชาชนมีส่วนร่วม ตอบสนองความต้องการของประชาชน (ประชาชนเป็นศูนย์กลาง) กระจายอำนาจ หลักนิติธรรม/นิติรัฐ
ดังนั้น เมื่อมีแนวคิดในการพัฒนาระบบราชการเกิดขึ้น จึงได้นำหลักการของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีไปใส่ไว้ในมาตรา 3/1 ของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 โดยกำหนดให้การบริหารราชการต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน โดยน้อมนำพระปฐมบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ว่า เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม มาเจริญรอยตาม จากนั้นก็นำหลักธรรมาภิบาลทั้งหมดมาใส่ในมาตราดังกล่าว อาทิ ผลสัมฤทธิ์ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า เปิดเผยโปร่งใส ลดขั้นตอน กระจายอำนาจ มีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน เป็นต้น และวรรคท้ายของมาตรา 3/1 ระบุว่า ให้ไปนำแนวความคิดดังกล่าวไปขยายความเพื่อให้เห็นหลักเกณฑ์และวิธีการในการ ดำเนินการ ดังนั้น 1 ปีให้หลังจึงได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ขึ้น ซึ่งวันนี้ก็ได้เวลาที่จะครบ 5 ปีของการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ทางสำนักงาน ก.พ.ร. จึงมีความคิดที่จะสรุปผลการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธี การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ว่าเกิดอะไรขึ้นบ้างในช่วง 5 ปี ที่ผ่านมา
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้แบ่งออกเป็น 9 หมวด ดังนี้
หมวดที่ 1 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่ง วางหลักว่าต้องการจะบรรลุใน 7 หลัก ได้แก่ เกิดประโยชน์สุขของประชาชน ผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น ปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์ ประชาชนได้รับความสะดวก ตอบสนองความต้องการ และมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ
หมวดที่ 2 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน เป็นการวางหลักเกณฑ์ นิยาม และแนวทางการดำเนินงาน ซึ่งได้เริ่มดำเนินการแล้ว ยกตัวอย่างเช่น มาตรา 7 และ มาตรา 8 ได้เริ่มให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการแผ่นดินเพิ่มมากขึ้น โดยหวังว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนจะทำให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกา กล่าวคือ ก่อนจะทำอะไรต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน มีการคิดอย่างรอบคอบเพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ตาม การดำเนินการยังอยู่ในขั้นทดลอง โดยสำนักงาน ก.พ.ร. ได้เชิญกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกรมประชาสัมพันธ์ ให้มาดำเนินการในเรื่องของการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน นอกจากนี้ ในระดับจังหวัด ก็ได้ประสานกับกระทรวงมหาดไทย เพื่อศึกษาว่าการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในระดับโครงการต่าง ๆ จะทำได้อย่างไร ซึ่งได้มีการดำเนินการแล้ว และบางจังหวัดก็ได้เห็นผลการดำเนินการแล้ว เช่น จังหวัดพิจิตร ที่ได้รับรางวัลจาก ก.พ.ร. ไป ในเรื่องของการดึงให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาแม่น้ำ เป็นต้น
ใน ส่วนของการพิจารณาให้รอบคอบก่อนที่จะเริ่มดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ นั้น ขณะนี้ได้เริ่มนำเรื่องของการวิเคราะห์ความเสี่ยง และการบริหารความเสี่ยงมาดำเนินการ โดยล่าสุดคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการในเรื่องของการวิเคราะห์ความ เสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาลของโครงการสำคัญ ๆ
หมวดที่ 3 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ คือ ทำงานให้บรรลุผล โดยเริ่มจากมาตรา 9 ที่นำหลักการบริหารวงจรคุณภาพ (PDCA : Plan - Do - Check - Act) มาใช้ เพื่อเปลี่ยนวัฒนธรรมการทำงานในภาคราชการ
นอก จากนี้ ในมาตรา 10 ได้เน้นในเรื่องของการบริหารราชการแบบบูรณาการ ซึ่งนับว่าเป็นโจทย์ใหญ่ของประเทศไทย เพราะการทำงานเป็นทีมยังเป็นความท้าทายของประเทศไทย เนื่องจากระบบราชการของเราเป็นแบบ matrix โดยอัตโนมัติ กล่าวคือ มีกระทรวง ทบวง กรม เป็น Function และมีพื้นที่จังหวัด 75 จังหวัดเป็น Area เมื่อนำทั้ง 2 ส่วนมาตัดกันก็จะเป็นระบบ matrix ซึ่งนับว่าเป็นระบบบริหารจัดการที่ยากที่สุด ทำให้เรายังพบปัญหาในเรื่องของการบูรณาการ ดังนั้น จึงได้มีความพยายามที่จะหาวิธีในการบูรณาการ โดยในระบบพื้นที่นั้นได้เริ่มมีระบบการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบ บูรณาการเกิดขึ้น ซึ่งหวังว่าจะสามารถเชื่อมโยงการบูรณาการต่าง ๆ ได้ โดยได้ดำเนินการมาหลายปีแล้ว และก้าวหน้ามาระดับหนึ่ง ล่าสุดได้มีการจัดทำร่างพระราชกฤษฎีว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่ม จังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. .... ที่อยู่ระหว่างรอลงพระปรมาภิไธย ซึ่งจะช่วยให้ก้าวไปสู่อีกระดับหนึ่งได้
และ เพื่อจะทำให้งานสำเร็จ ตัวองค์กรต้องเข้มแข็งด้วย ดังนั้น ในมาตรา 11 ของพระราชกฤษฎีกานี้ จึงกล่าวถึงการเป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ โดยการใช้ความรู้เข้ามาช่วยในการบริหารงาน และปรับตัวองค์กรให้เรียนรู้อยู่ตลอดเวลา ซึ่งที่ผ่านมาได้มีการจัดการความรู้ในระบบราชการแล้วค่อนข้างมาก เพื่อเปลี่ยนจากข้อมูล (Data) ไปเป็นสารสนเทศ (Information) และก้าวไปสู่อีกระดับหนึ่ง คือ ความรู้ (Knowledge) และ Intelligence ในที่สุด อย่างไรก็ตาม ปัญหาของเราในขณะนี้คือ อะไรคือความรู้ที่จะนำมาจัดการ นำมาแลกเปลี่ยน และถ่ายทอดในระบบราชการ ในแต่ละหน่วยงาน
เมื่อ พูดถึงการบริหารความรู้ หลายท่านอาจนึกถึงความรู้ที่เป็น explicit หรือความรู้ที่สามารถซื้อหาได้ตามตำรา แต่ความรู้อีกประเภทหนึ่งที่เราพยายามเน้นคือ ความรู้ที่เกิดขึ้นภายในตัวบุคคล หรือ tacit knowledge ซึ่งเกิดขึ้นจากการทำงาน หรือภูมิปัญญาที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงาน ซึ่งจะต้องหยิบยกขึ้นมาสังเคราะห์เป็นความรู้เพื่อนำมาแลกเปลี่ยนกัน เพื่อให้ระบบราชการเข้มแข็งขึ้น
นอก จากนี้ จุดสำคัญของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ โดยเฉพาะในหมวดที่ 3 ได้มีความตั้งใจที่จะนำเรื่องการบริหารเชิงยุทธศาสตร์เข้ามาใช้ โดยเริ่มต้นกระบวนการตั้งแต่การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ การบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ ซึ่งการจะทำให้ภาคราชการทำงานแบบมียุทธศาสตร์ มีตัวชี้วัดและเป้าหมาย จะต้องเริ่มที่ผู้บริหารราชการแผ่นดินฝ่ายการเมือง กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้ว สิ่งแรกที่ควรทำคือ แผนการบริหารราชการแผ่นดิน 4 ปี โดยกำหนดตัวชี้วัด เป้าหมาย และกลยุทธ์ให้ชัด จากนั้นระบบราชการจะได้ถอดออกมาเป็นแผนปฏิบัติราชการ 4 ปี ของส่วนราชการและจังหวัด ซึ่งที่ผ่านมาได้มีการจัดทำมาแล้ว 2 ครั้ง ก็ยังมีปัญหาอยู่บ้างในเรื่องของการถอดรหัส กล่าวคือ ในระดับแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เป้าหมายบางเป้าหมายยังไม่ชัดเจน และเมื่อถ่ายทอดลงสู่แผนปฏิบัติราชการ 4 ปีของส่วนราชการและจังหวัดแล้ว ก็ยังไม่ชัดเจนว่าส่วนงานไหนต้องรับผิดชอบอะไรบ้าง และปัญหาอีกประการหนึ่งคือ ในการจัดทำพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ ตั้งอยู่บนพื้นฐานของรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งหวังว่ารัฐบาลจะเป็นรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ มีความเข้มแข็ง สามารถบริหารบ้านเมืองได้ แล้วจึงไปสร้างกลไกตรวจสอบ แต่ปัจจุบันก็ได้เคลื่อนไปจากความคิดดั้งเดิมอยู่บ้าง
หมวดที่ 4 การบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ เน้นในเรื่องของการเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่า โดยกำหนดให้มีการคำนวณต้นทุนต่อหน่วยหรือต้นทุนตามฐานกิจกรรม (มาตรา 21) แต่ก็ยังมีคำถามว่า หน่วยที่จะนำมาใช้ในการคำนวณต้นทุนนี้คืออะไร ซึ่งยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่
ประเด็น สำคัญอีกประการหนึ่งของหมวดที่ 4 คือ การคิดคำนวณความคุ้มค่า (มาตรา 22) ซึ่งเดิมจะให้พิจารณาเฉพาะตัวโครงการ ว่าคุ้มทุน/คุ้มค่าหรือไม่ โดยพิจารณาในมิติอื่น ๆ นอกจากเรื่องของการเงินด้วย ซึ่งขณะนี้ยังอยู่ในขั้นทดลองดำเนินการ เนื่องจากมีการขยายไปสู่การวิเคราะห์ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ ซึ่งบางภารกิจก็ยากที่จะคำนวณในเชิงของความคุ้มค่า
หมวดที่ 5 การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน มีหัวใจสำคัญอยู่ 3 เรื่อง คือ การกระจายอำนาจ (มาตรา 27, 28) การปรับปรุงขั้นตอนระยะเวลาการทำงาน (มาตรา 29) และ การจัดตั้งศูนย์บริการร่วม (มาตรา 30, 31, 32) ซึ่งทั้ง 3 เรื่องก็ได้มีการดำเนินการแล้ว เริ่มจากการมอบอำนาจ/การกระจายอำนาจในการบริหาร ซึ่งทำได้ระดับหนึ่งเพราะในกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฉบับเดิมนั้น กำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เคร่งครัดมาก จึงได้มีการแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้การมอบอำนาจสามารถทำได้อย่างกว้างขวางมากขึ้น แต่ปัญหาในวันนี้คือ ต้องการจะมอบหรือไม่ ดังนั้น การมอบอำนาจจึงยังไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่อยากจะเห็น โดยเฉพาะการมอบอำนาจลงไปยังระดับปฏิบัติการ ซึ่งถือว่าเป็นผู้ใกล้ชิดประชาชน ให้สามารถตัดสินใจได้ รวมทั้งการมอบอำนาจข้ามหน่วยงาน ซึ่งยังไม่มีการมอบอำนาจเท่าที่ควร เพราะอาจจะเกิดความกังวลว่ามอบอำนาจไปแล้ว ผู้ที่มอบอำนาจนั้นยังมีความรับผิดชอบอยู่
ใน เรื่องของการปรับปรุงขั้นตอนและลดระยะเวลาการปฏิบัติงาน ดูเหมือนจะเป็นหน้าเป็นตาของระบบราชการในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งส่วนราชการทั้งหลายได้ช่วยกันผลักดันในเรื่องนี้ โดยทุกส่วนราชการได้มีการลดระยะเวลาในกระบวนการทำงานต่าง ๆ ลงได้ดีมากพอสมควร อย่างไรก็ตาม เวลาที่ลดลงได้นั้น ยังไม่ได้นำระยะเวลารอคอยมาคิดคำนวณด้วย ดังนั้น ต่อไปจึงต้องลดระยะเวลารอคอยลงด้วย และที่สำคัญคือ บางงานที่ต้องเชื่อมโยงหลายส่วนราชการ แต่ละหน่วยงานก็ต้องช่วยกันลดระยะเวลาของการดำเนินงาน ในส่วนที่อยู่ในความรับผิดชอบของตน แต่ก็ยังเป็นที่น่าชื่นใจว่า ล่าสุด ความน่าประกอบธุรกิจในประเทศไทยนั้น อยู่ในอันดับดีขึ้น กล่าวคือ เป็นอันดับที่ 13 จาก 180 ประเทศทั่วโลก ดังนั้น ระบบราชการจึงไม่เป็นปัญหาแล้ว เพราะได้มีการปรับปรุงให้การติดต่อราชการมีความสะดวกรวดเร็วขึ้น เหลือแต่เพียงการสร้างบรรยากาศการลงทุน และชักชวนให้เข้ามาลงทุนในสภาพบ้านเมืองปัจจุบันนี้
ใน เรื่องของการจัดตั้งศูนย์บริการร่วม ได้มีการดำเนินการไปค่อนข้างมาก หลายรูปแบบ ทั้งระดับกระทรวง ระดับจังหวัด อาทิ ศูนย์บริการร่วมด้านสาธารณูปโภคพื้นฐาน ศูนย์บริการร่วมรูปแบบเคาน์เตอร์บริการประชาชน เป็นต้น ซึ่งสามารถแก้ไขปัญหาไปได้ระดับหนึ่ง และเป็นที่เชิดหน้าชูตาของระบบราชการ และได้รับความชื่นชมว่าทำงานโดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง เพราะประชาชนได้รับความสะดวกในการขอรับบริการของภาครัฐมากขึ้น และมีการนำบริการของภาครัฐให้เข้าถึงประชาชนมากขึ้น เช่น การเปิดจุดให้บริการที่ชุมชน ห้างสรรพสินค้า มี mobile unit ออกไปหาประชาชนมากขึ้น เป็นต้น อย่างไรก็ตาม งานที่ให้บริการในศูนย์บริการร่วมยังอยู่ในขอบเขตที่จำกัด และมีอยู่เพียงไม่กี่งานบริการเท่านั้น เช่น การทำบัตรประจำตัวประชาชน แต่พอจะดำเนินการในเรื่องอื่นที่กว้างขวางกว่านี้ ก็จะติดปัญหาในเรื่องระบบ e-Government และการมอบอำนาจข้ามหน่วยงาน ที่ทำให้ยังไม่สามารถทำงานแทนกันได้
หมวดที่ 6 การปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ เกิดจากแนวคิดที่ต้องการเห็นรัฐบาลที่เล็ก จิ๋วแต่แจ๋ว จึงให้มีการทบทวนบทบาท ขนาด ภารกิจ ทบทวนกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายที่ควบคุมกลไกตลาด กฎหมายที่มีลักษณะเป็นการออกกฎระเบียบคุมราคาหรือโควต้าการผลิตต่าง ๆ ซึ่งในช่วงที่ผ่านมาก็พบปัญหาอยู่บ้าง เพราะมีบางส่วนราชการโตขึ้น มีหน่วยงานเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม เป็นการเพิ่มขึ้นขององค์การมหาชน หรือหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ แต่ก็ต้องมาทบทวนกันใหม่ว่าภารกิจใดที่ภาครัฐควรเลิกทำ แล้วให้เอกชนดำเนินการแทน ทั้งนี้ เรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องที่พูดกันในหลักการหรือในเชิงวิชาการได้ แต่ในทางปฏิบัติแล้วอาจจะทำได้ยากเพราะอาจจะกระทบต่อตำแหน่งงานของข้าราชการ ซึ่งหากจะทำจริง ๆ ต้องเตรียมการให้มากกว่านี้
หมวดที่ 7 การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน ได้มีการดำเนินการไปแล้วหลายอย่าง เช่น การลดขั้นตอน การประกาศระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน ซึ่งได้ดำเนินการควบคู่ไปกับการปรับปรุงการให้บริการ ความโปร่งใสในการปฏิบัติราชการ เน้นในเรื่องของการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 อย่างไรก็ตาม จากผลการประเมินพบว่า มีเพียง 24 ส่วนราชการ จาก 121 แห่ง และมีเพียง 4 จังหวัดเท่านั้น ที่สามารถดำเนินการได้ครบถ้วนตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าว
ใน การอำนวยความสะดวกให้กับประชาชน ได้มีการดำเนินการในเรื่อง e-Government และ e-Service มีการจัดตั้งกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศขึ้น ซึ่งสามารถขับเคลื่อนไปได้ในระดับหนึ่ง โดยปัจจุบันมีส่วนที่เป็น e-Service ได้เพียง 14 งานบริการเท่านั้น จึงต้องดำเนินการต่อไป
อย่าง ที่เคยกล่าวในหลาย ๆ เวทีว่า เมื่อ 4 ปีที่แล้วได้ไปดูงานที่ประเทศเกาหลี ซึ่งเรียกตัวเองว่า U-Government หรือ Ubiquitous Government นั่นก็คือ อยู่ทุกหนแห่ง โดยประชาชนสามารถติดต่อทำธุรกรรมได้ตลอดเวลาและทุกหนแห่ง ยกตัวอย่างเช่น เมื่อโทรทัศน์และคอมพิวเตอร์ได้ถูกรวมเข้าด้วยกันแล้ว การติดต่อกับทางราชการก็สามารถทำได้โดยกดรีโมทหน้าจอโทรทัศน์ และนี่ก็คือตัวอย่างที่ประเทศเกาหลีได้พัฒนาไปแล้ว ในขณะที่ประเทศไทยนั้น กำลังพัฒนาระบบ e-Government และ e-Service อยู่ เราจึงต้องช่วยกันปรับปรุงให้ดีขึ้น
หมวดที่ 8 การประเมินผลการปฏิบัติราชการ หลักธรรมาภิบาลบอกไว้ว่าต้องมีการแสดงภาระรับผิดชอบต่อประชาชนได้ ซึ่งภาครัฐได้ใช้อำนาจรัฐและเงินภาษีของประชาชน ดังนั้น จึงต้องเตรียมตอบคำถามว่าใช้แล้วเกิดอะไรขึ้น วิธีที่จะตอบคำถามประชาชนได้ก็คือ ดูจากตัวชี้วัด ยกตัวอย่างเช่น จังหวัดที่เป็นจังหวัดท่องเที่ยว สามารถดูความสำเร็จได้จากจำนวนนักท่องเที่ยว จำนวนมูลค่าการท่องเที่ยวที่เพิ่มขึ้น เป็นต้น เหล่านี้คือตัวชี้วัดที่ใช้ในการแสดงภาระรับผิดชอบทางการบริหาร
เป็น ความพยายามที่จะให้การทำงานในภาคราชการสามารถวัดผลได้อย่างเป็นรูปธรรม หลังจากที่ได้มีการวางแผนแล้ว จึงได้มีระบบวัดผล มีการสร้างตัวชี้วัดขึ้นมา และนำไปผูกโยงกับการให้เงินรางวัลประจำปี ซึ่งมีกำหนดไว้ในมาตรา 48 และมาตรา 49 ของพระราชกฤษฎีกานี้ด้วย
หมวดที่ 9 บทเบ็ดเตล็ด กำหนดให้นำหลักการต่าง ๆ ในพระราชกฤษฎีกานี้ไปใช้กับหน่วยงานของรัฐประเภทอื่นด้วย เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 52) องค์การมหาชนและรัฐวิสาหกิจ (มาตรา 53) ซึ่งขณะนี้กระทรวงมหาดไทยได้ออกข้อกำหนดให้ท้องถิ่นปฏิบัติตามพระราชกฤษฎีกา ฉบับนี้ในหลาย ๆ ส่วนแล้ว ในส่วนขององค์การมหาชนนั้น สำนักงาน ก.พ.ร. ได้จัดทำหนังสือเวียนแจ้งถึงการปฏิบัติงานตามหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดีไปแล้ว ในขณะที่รัฐวิสาหกิจก็อยู่ระหว่างการปรับปรุงหลักเกณฑ์การกำกับดูแลตนเองที่ ดีแล้วเช่นกัน
ภาพทั้งหมดของการดำเนินการตาม พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มีทั้งส่วนที่ประสบความสำเร็จ บางส่วนที่ดำเนินการเร็วเกินไปและมีบางปัญหาที่ต้องแก้ไข ซึ่งต้องดำเนินการต่อไป สรุปปัญหาในภาพรวมได้ ดังนี้
1. ความเข้าใจในเรื่องพระราชกฤษ
เผยแพร่ข้อมูลเมื่อ 4 กันยายน 2552 16:43:50 ปรับปรุงข้อมูลล่าสุดเมื่อ 4 กันยายน 2552 16:43:50
