Untitled Document

ตั้งแต่ตั้งรัฐบาลใหม่เมื่อเดือนกุมภาพันธ์เป็นต้นมา ท่านนายกรัฐมนตรีได้ไปตรวจราชการในจังหวัดต่าง ๆ และพบว่า บางเรื่องนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถทำได้ ดีเกินคาด แต่ในบางเรื่อง ยังไม่ดีพอ และเมื่อศึกษาแล้วพบว่า เรื่องที่ทำได้ดีจะเป็นเรื่องที่ได้มีการซักซ้อมทำความเข้าใจแล้ว จึงสามารถทำได้ดี ในขณะที่เรื่องที่ยังทำได้ไม่ดีนั้น มีสาเหตุมาจากความคาดหมายของรัฐบาลที่ต้องการให้ทำ แต่ไม่เคยบอกว่าต้องทำอย่างไร จึงเป็นเหตุให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมักทำตามความเข้าใจ ความคุ้นเคย และความเคยชินของตนเองในการปฏิบัติ

            ด้วยเหตุนี้ จึงทำให้ต้องมีการซักซ้อมทำความเข้าใจ โดยเรื่องที่นายกรัฐมนตรีปรารภมากที่สุดคือ การบริหารงบประมาณในจังหวัด ซึ่งหมายความตั้งแต่การเริ่มกระบวนการตั้งงบประมาณ การเสนองบประมาณ การได้งบประมาณ และการใช้งบประมาณอย่างถูกต้อง ถูกกฎหมาย ใช้งบประมาณเต็มเม็ดเต็มหน่วยด้วยความซื่อสัตย์และสุจริต และเม็ดเงินงบประมาณออกไปสู่ภายนอก ไม่ใช่เก็บอยู่ในบัญชี ซึ่งทั้งกระบวนการนั้น เรียกว่า การบริหารจัดการงบประมาณ

            การบริหารจัดการงบประมาณ ถือเป็นนโยบายที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐบาลตั้งแต่สมัยที่แล้ว และอยู่ในแผนการปฏิรูประบบราชการ นอกจากนี้ ยังมีความพยายามที่จะให้จังหวัดสามารถเสนอของบประมาณได้ด้วยตนเอง คำถามที่เกิดขึ้นคือ “ ทำอย่างไรให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีความสามารถมีความรู้ความเข้าใจในเทคนิควิธีการงบประมาณ โดยเฉพาะการตั้งและเสนอของบประมาณ ”

            เมื่อรัฐบาลแถลงนโยบาย และนำไปสู่การแบ่งยุทธศาสตร์เป็น 9 ด้าน ซึ่ง ยุทธศาสตร์ คือ เป้าหมายที่จะเดินไปสู่ ปัจจุบันมีการของบประมาณตามรายยุทธศาสตร์ ในการตั้งงบประมาณการของบประมาณ การขออัตรากำลังต้องโยงเข้าหายุทธศาสตร์ให้ได้ ซึ่งจะทำให้เกิดสัมฤทธิผล โดยยุทธศาสตร์ทั้ง 9 ด้าน ซึ่งเป็นตัวตั้งของการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ประกอบด้วย

            ยุทธศาสตร์ที่ 1 การแก้ปัญหาความยากจน
            ยุทธศาสตร์ที่ 2 การพัฒนาคนและสังคมที่มีคุณภาพ
            ยุทธศาสตร์ที่ 3 การเพิ่มศักยภาพทางการแข่งขันทำให้เศรษฐกิจแข็งแรง โดยเฉพาะทำให้ ประเทศสามารถแข่งขันได้
            ยุทธศาสตร์ที่ 4 การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
            ยุทธศาสตร์ที่ 5 การต่างประเทศและเศรษฐกิจระหว่างประเทศ
            ยุทธศาสตร์ที่ 6 การพัฒนากฎหมายและการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ครอบคลุมเรื่องกฎระเบียบการพัฒนากระบวน
                                  การยุติธรรม การแก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน
            ยุทธศาสตร์ที่ 7 สิทธิเสรีภาพ ประชาธิปไตยและประชาสังคม
            ยุทธศาสตร์ที่ 8 ความมั่นคง
            ยุทธศาสตร์ทื่ 9 การรองรับการเปลี่ยนแปลงและพลวัตรของโลก

           เมื่อมียุทธศาสตร์เช่นนี้แล้ว ถ้าเป็นในอดีตก็ไม่มีคนสนใจ รัฐบาลก็จะแก้ตัวว่า ที่ยังไม่ทำเพราะเพิ่งผ่านไปปีเดียว หรือเมื่อครบ 4 ปีแล้วก็จะบอกว่า เหตุการณ์เปลี่ยนแปลงไปไม่สามารถดำเนินการได้ แต่ถึงวันนี้รัฐบาลไม่สามารถตีสำนวนอย่างนั้นได้อีกแล้ว เพราะรัฐบาลนี้ (และรัฐบาลหน้า) ได้ผูกมัดตัวเอง ด้วยการออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เพื่อให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) ทำให้เมื่อรัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จสิ้น ต้องจัดทำแผนปฏิบัติการ (Action Plan) ซึ่งเป็นระดับ “National Action Plan” เรียกว่า แผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะ การแถลงในรัฐสภาเป็นเพียงนโยบาย พระราชกฤษฎีกานี้จึงกำหนดไว้ว่า เมื่อรัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จ ภายใน 120 วันต้องเสนอแผนการบริหารราชการแผ่นดิน 4 ปี โดยรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายให้เป็นเจ้าภาพยุทธศาสตร์แต่ละด้านร่วมกับกระทรวงที่เกี่ยวข้อง สำนักงบประมาณ สภาพัฒน์ฯ และ สำนักงาน ก.พ.ร. ร่วมกันจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาไปแล้ว

           หลังจากการทำแผนบริหารราชการแผ่นดินเสร็จสิ้น กระทรวงแต่ละกระทรวงต้องทำแผนปฏิบัติราชการ 4 ปี โดยแผนปฏิบัติการของแต่ละกระทรวงจะต้องกำหนดว่าแต่ละกรม/กอง จะทำอะไร และจะต้องมีความสอดคล้องกับแผนบริหารราชการแผ่นดินและนโยบายของรัฐบาล คือ ยุทธศาสตร์ทั้ง 9 ด้าน

           ความยากของการจัดทำแผน คือ จะต้องมองภาพในข้างหน้าเป็นระยะเวลา 4 ปี ซึ่งบางกระทรวงไม่สามารถมองภาพในระยะยาวได้ จึงมีการกำหนดว่า หากโครงการใดเรื่องใดไม่อยู่ในแผนปฏิบัติราชการกระทรวงไม่ให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้ สำหรับในระดับจังหวัด ก็ต้องจัดทำแผนบริหารราชการของจังหวัดที่สอดคล้องกับแผนปฏิบัติราชการของกระทรวง แผนการบริหารราชการแผ่นดิน และนโยบายของรัฐบาลเช่นเดียวกัน

ในอนาคต งบประมาณของแต่ละกระทรวงจะลดลง เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์จะต้องทำฝาย หรือเขื่อน โดยถ้าโครงการนี้เป็นแผนของจังหวัดเชียงใหม่ งบประมาณจะปรากฎอยู่ในรายการงบประมาณของจังหวัดเชียงใหม่แทน ซึ่งจะสามารถดูแลและบริหารงบประมาณได้ตรงความต้องการ และถ้าเป็นแผนของจังหวัดเองที่ไม่คาบเกี่ยวกับจังหวัดอื่น เช่น การดำเนินงานในโครงการของจังหวัดเชียงใหม่ มีพื้นที่ดำเนินการที่อำเภอสะเมิง แต่มีปัญหาไม่สามารถดำเนินการได้ จังหวัดก็สามารถเปลี่ยนพื้นที่เป็นดอยสะเก็ดได้ เป็นต้น แต่ถ้าเป็นงบประมาณที่ตั้งไว้ที่กระทรวงจะปรับเปลี่ยนได้ยากกว่า

           พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณกำหนดไว้ว่า หน่วยที่จะตั้งงบประมาณได้คือ กระทรวง ทบวง กรม หรือ เทียบเท่า การแก้ไข พ.ร.บ. งบประมาณ โดยเพิ่มคำว่า “ จังหวัด ” ลงไปอีกหนึ่งคำ จำเป็นต้องศึกษาว่าจะกระทบต่อมาตราอื่น ๆ อย่างไร และการแก้ไขนั้น ยังทำไม่ได้เพราะต้องแก้ทั้งฉบับ ดังนั้น ในเรื่องนี้จำเป็นต้องทดลองนำร่องก่อนสัก 1 - 2 ปี แล้วค่อยจึงนำไปปฏิบัติจริง

           การแปลงยุทธศาสตร์ออกมาเป็นงานภาคปฏิบัติจำเป็นต้องอาศัยวิธีการหลายอย่าง แม้ในระดับกระทรวงที่มีประสบการณ์ในการตั้งงบประมาณเอง ก็ยังเหนื่อย เพราะไม่ชินกับการแปลงยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งเดิมแต่ละกระทรวงจะกำหนดนโยบายเป็นรายกระทรวง พอเปลี่ยนมาเป็นการกำหนดตามยุทธศาสตร์ จะทำให้เป็นการลบเขตพรมแดนของกระทรวง เช่น ยุทธศาสตร์การแก้ปัญหาความยากจน มีความเกี่ยวพันกับกระทรวงต่าง ๆ เช่น กระทรวงยุติธรรม กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งจะต้องมีการกำหนดเจ้าภาพหลัก ปรากฏว่า ทุกกระทรวงมีส่วนรับผิดชอบ แม้แต่กระทรวงการต่างประเทศก็ยังมีส่วนร่วม แต่ต้องหาเจ้าภาพหลัก และให้หน่วยงานที่เหลือเป็นเจ้าภาพร่วม และผู้สนับสนุน

กรณีของ ยุทธศาสตร์ที่ 6 การพัฒนากฎหมายและส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี การแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ถ้าจะจัดสรรงบประมาณแบบง่าย ๆ ก็นำงบประมาณทั้งหมดมาจัดสรรให้กับหน่วยงานต่าง ๆ เท่า ๆ กัน แต่มีการให้แต่ละกระทรวง กรม เสนอแผนมาเกินงบประมาณที่กำหนดไว้กว่า 3 เท่า ดังนั้น การปรับลดงบประมาณจึงมีการเสนอให้นำหลักการเทียบบัญญัติไตรยางค์มาใช้ในการคำนวณ ซึ่งทำให้หน่วยงานที่เสนอขอตั้งงบประมาณมาสูงมีโอกาสที่จะได้รับงบประมาณสูง และทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมสำหรับหน่วยงานที่เสนอของบประมาณมาน้อย แต่เมื่อได้พิจารณาในรายละเอียดพบว่า งบประมาณของยุทธศาสตร์ที่ 6 ได้นำงบประจำมารวมด้วย ทั้งเงินเดือนข้าราชการ เงินเดือน สว. สส. เพราะถือว่าเกี่ยวข้องกับการปรับปรุงกฎหมาย กลายเป็นว่าแท้ที่จริงแล้วมีงบยุทธศาสตร์จำนวนไม่มากนัก เพียงประมาณ 30% แนวทางการแก้ไขในเรื่องนี้คือ มีการแบ่งงบประมาณ

ที่กล่าวมาทั้งหมดไม่ต้องการย้ำให้เห็นปัญหา แต่ต้องการย้ำสรรพคุณของคำว่า “ ยุทธศาสตร์ ” การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดจะจัดทำงบประมาณ จะต้องมีการพิจารณาถึงยุทธศาสตร์ และการแปลงยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติจะพิจารณาถึงประเด็นต่าง ๆ โดยเฉพาะกฎระเบียบ กฎหมายวิธีการงบประมาณ การกรอกแบบฟอร์มต่าง ๆ ต้องเข้าใจความหมายในแบบฟอร์ม ไม่ว่าจะเป็น “ เป้าหมาย ” “ เป้าประสงค์ ” และคำอื่น ๆ รวมทั้งการส่งข้อมูลภายในกำหนดเวลา บางครั้งกรอกข้อมูลถูกต้องแต่ผิดเวลาไม่ทันกำหนดเวลา เช่น บางส่วนราชการสอบตก ไม่ใช่เพราะทำงานไม่ดี แต่ส่งล่าช้าจึงถูกตัดคะแนน
งบประมาณ 40,000 ล้านบาท ที่จัดสรรให้จังหวัด ผู้ว่าฯ ต้องทราบว่าจะเอาไปทำอะไร ถ้าไม่ใช้จะถูกดึงกลับเหมือนกระทรวง ซึ่งนายกรัฐมนตรีจะดู GFMIS เกือบทุกวัน สามารถเปิดดูหน้าจอได้เลย ทำให้ทราบว่ากระทรวงได้รับงบประมาณเท่าไร วันนี้ใช้งบประมาณไปแล้วเท่าไร จ่ายเงินผู้รับเหมาเท่าไร 6 เดือนผ่านไปจ่ายงบไปไม่ถึง 30 % มีงบประมาณที่ยังไม่ได้ใช้ออกไปจำนวน 2 แสนกว่าล้านบาท เนื่องจาก 1) ไม่เริ่มโครงการ หรือ 2) เริ่มโครงการแล้ว แต่ยังไม่จ่ายเงินผู้รับเหมา ซึ่งถ้าอธิบายไม่ได้จะขอเงินคืน เพราะเงินงบประมาณดังกล่าวจะสามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากมาย

      เดือนตุลาคมนี้ จังหวัดก็จะเริ่มใช้ระบบ GFMIS ซึ่งจะต้องมีความรู้ว่า GFMIS คืออะไร น่ากลัวอย่างไร ต่อไปการตั้งงบประมาณ การบริหารงบประมาณต้องเข้าใจคำว่า “ ปัจจัยแวดล้อม ” เช่น ปัจจัยจากการเมือง ทัศนคติประชาชน วัฒนธรรมท้องถิ่น การถ่ายทอดออกไปให้ผู้ใต้บังคับบัญชาเข้าใจ และสิ่งสำคัญที่สุดคือ ดัชนีตัวชี้วัดความสำเร็จ (KPI) คือ ในการตั้งงบประมาณจะต้องพิจารณาว่า วิธีการวัดความสำเร็จของโครงการจะวัดอย่างไร นอกจากนั้น ยังต้องพิจารณาถึง เป้าหมาย ขอบเขต กำหนดเวลา ผู้ปฏิบัติ การบริหารความเสี่ยง คือจะต้องพิจารณาถึงความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้น ทั้งหมดนี้เป็นสิ่งจำเป็นที่จะต้องซักซ้อมความเข้าใจ ได้ทดลองตั้งงบประมาณ บริหารงบประมาณ วิธีที่จะจัดการกับโครงการไม่ให้ล้มเหลว เนื่องจากกระทรวงและจังหวัดจะต้องลงมือทำการแปลงยุทธศาสตร์ ทั้ง 9 ด้านไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งมีความเกี่ยวพันกับทุกจังหวัด การของบประมาณ ขอบุคลากร ขอเครื่องมืออุปกรณ์จะต้องโยงเข้ากับยุทธศาสตร์ให้ได้

          ตัวอย่างการปฏิรูประบบราชการในประเทศออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ปัญหาก่อนการปฏิรูปคือ มีจำนวนข้าราชการ 65,000 คน ผ่านไป 12 ปี เหลือ 30,000 คน ปัจจุบันมีความจะเป็นต้องเพิ่มเป็น 36,000 คน เนื่องจากมีภารกิจเพิ่มขึ้น สิ่งที่สำคัญคือ ต้องมียุทธศาสตร์และให้ทุกคนทราบว่ายุทธศาสตร์คืออะไร รู้ว่าจะไปทิศทางไหน ข้าราชการจะต้องรู้ว่าจะไปทิศทางใด การทำงานถ้ามียุทธศาสตร์ ก็เปรียบเสมือนเรือที่มีหางเสือ สิ่งที่เขาประสบความสำเร็จ คือ การกระตุ้นให้คนทำงานร่วมกันเพื่อไปสู่ยุทธศาสตร์เดียวกัน

    อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญมากคือ ปัจจุบันประเทศประสบกับสถานการณ์พลังงานที่รุนแรงและมีแนวโน้มที่จะรุนแรงมากขึ้น ตัวเลขน้ำมันดิบแพงขึ้นอย่างต่อเนื่อง เมื่อ 30 ปีก่อน เราก็เคยพบกับสถานการณ์เหมือนในปัจจุบันนี้ แต่เมื่อ 30 ปีที่แล้วเป็นเรื่องที่น้ำมันมี ไม่เพียงพอ แต่สถานการณ์ในปัจจุบัน ปริมาณน้ำมันมีพอเพียง แต่มีราคาแพงมาก เงินตราที่ควรจะนำไปใช้พัฒนาประเทศกลับต้องนำไปซื้อน้ำมัน

ดังนั้น รัฐบาลจึงได้ตกลงกับสำนักงาน ก.พ.ร. ว่า หนึ่งในตัวชี้วัดตามคำรับรองการปฏิบัติราชการนั้น นอกจากจะเป็นการประเมิน Performance ในด้านต่าง ๆ แล้ว ยังต้องพิจารณาในเรื่องของ การประหยัดพลังงาน ด้วย โดยแต่ละหน่วยงานจะต้องมีตัวชี้วัด (KPI) ที่วัดการประหยัด พลังงาน ไม่ว่าจะเป็นการประหยัดไฟฟ้า ลดปริมาณการใช้น้ำมัน และมีการให้รางวัลแก่หน่วยงานที่สามารถประหยัดไฟฟ้า ลดปริมาณการใช้น้ำมันได้ หน่วยงานที่ได้รับรางวัลมีมาตรการในการประหยัด เช่น ให้ข้าราชการในหน่วยงานเดินทางร่วมกันในเส้นทางเดียวกัน (Car pool) มีรถสวัสดิการของหน่วยงาน เปิดเครื่องปรับอากาศระหว่างเวลา 09.00 - 16.00 น. และปิดเครื่องปรับอากาศตอนเที่ยง ใช้วิธีการประชุมทางไกล ผ่านระบบ teleconference ใช้ e-mail และโทรศัพท์ในการติดต่อสื่อสารแทนการเข้าประชุม และขณะนี้ได้มีการเจรจาให้งบประมาณที่หน่วยงานสามารถ ประหยัดได้ ไม่ต้องส่งคืนคลัง และนำไปใช้เป็นงบประมาณของหน่วยงานได้